Die territoriale Struktur Spaniens: Der Estado Autonómico (1978)

1. Der Charakter des spanischen Staates nach der Verfassung von 1978

Die territoriale Struktur unseres Staates ist einzigartig und lässt sich nicht eindeutig dem föderalen oder regionalen Modell zuordnen. Diese Unklarheit ist das Ergebnis der Verhandlungen während des Verfassungsprozesses, was sich auch im Fehlen einer verfassungsmäßigen Bezeichnung für diese neue Machtstruktur widerspiegelt. Es gab verschiedene Versuche, diese geografische Verteilung zu definieren; der erfolgreichste stammt von Professor Sánchez Agesta, der vom Autonomen Staat (Estado Autonómico) oder Status der Autonomie spricht.

Es handelt sich um einen komplexen, zusammengesetzten Staat, dessen Bestandteile die Autonomen Gemeinschaften (CC. AA.) sind. Interessanterweise erwähnt Artikel 2 der Verfassung die Regionen und Nationalitäten, während Titel VIII, der die territoriale Organisation regelt, diese Begriffe nicht wiederholt, sondern sich auf die Autonomie der Provinzen und der Autonomen Gemeinschaften bezieht. Der Staat ist als eine Art Gemeinschaft von Gemeinschaften organisiert, in der das Prinzip der Autonomie ebenso eine Rolle spielt wie das Prinzip der Solidarität – ein dauerhaftes und ursprüngliches Integrationsprinzip.

Daher ist die Bezeichnung Autonomer Staat am passendsten. Die Struktur des Staates ist dynamisch und stellt eine Verbindung und ein Gleichgewicht zwischen der Integration der staatlichen Autonomie und dem Prinzip der territorialen Gemeinschaften her, die ebenfalls staatliche Komponenten darstellen.

Das Verfassungsgericht (VG) lehnte in einem seiner ersten Urteile die Schaffung eines föderalen Staates ab und sprach stattdessen von einem politisch dezentralisierten Staat. Das VG stellte fest: „Es ist klar, dass sich Autonomie auf eine begrenzte Macht bezieht. Autonomie ist nicht gleich Souveränität, und die territoriale Organisation mit jeweiliger Autonomie ist Teil des Ganzen. Das Prinzip der Autonomie kann dem Einheitsprinzip nicht widersprechen, sondern findet gerade in diesem seine wahre Bedeutung, wie in Artikel 2 der Verfassung festgelegt.“ Dieses Urteil ist entscheidend für die Entwicklung des Geltungsbereichs der neuen territorialen Struktur des Staates.

Wir stehen vor einem Staat, der auf dem Grundsatz der Einheit basiert, wobei der Träger der Souveränität das spanische Volk (gemäß Artikel 2 der Verfassung) ist. Er baut auf ausgewogenen und autonomen Gemeinschaften auf, die in das nationale Ganze integriert sind. Es ist ein dynamisches Modell, das aufgrund seiner Komplexität eine breite Entwicklung in der Verteilung der Zuständigkeiten ermöglicht.

2. Grundprinzipien des Autonomen Staates

Im Gegensatz zu Bundesstaaten, die oft eine klare und einfache Zuweisung von Kompetenzen zwischen Bund und Ländern haben (einschließlich der Zuweisung von Restzuständigkeiten an die Gliedstaaten), ist unser System offen und dynamisch. Diese Komplexität ermöglicht einzigartige Situationen, wie das Finanzierungssystem des Baskenlandes und Navarras, das mit einer strikten föderalen Einheitlichkeit unvereinbar wäre.

Dies bedeutet jedoch nicht, dass es keine Klauseln zur Gewährleistung der Rechtssicherheit der Verfassungsordnung gäbe. So besagt Artikel 149 Absatz 3 der Verfassung, dass Angelegenheiten, die dem Staat durch diese Verfassung nicht ausdrücklich zugewiesen sind, den Autonomen Gemeinschaften im Rahmen ihrer jeweiligen Statuten zufallen können. Die Zuständigkeit für Bereiche, die nicht durch die Autonomiestatute übernommen wurden, verbleibt beim Staat. Dessen Gesetze haben im Konfliktfall Vorrang vor denen der Autonomen Gemeinschaften, es sei denn, es handelt sich um eine ausschließliche Zuständigkeit der Autonomen Gemeinschaft. Das staatliche Recht gilt in jedem Fall als subsidiäres Recht der Autonomen Gemeinschaften.

Die wichtigsten Integrationsprinzipien sind:

• Der Grundsatz der Einheit ist ein Kanal der verfassungsrechtlichen Integration, der von der Verfassung als oberstem Gesetz des Staates ausgeht und dessen verbindliche Grundsätze in gleicher Weise für alle Organisationen gelten, die Teil dieses Gesamtstaates sind.
• Weitere Integrationsprinzipien sind die Gleichberechtigung, die wirtschaftliche Einheit (oder Markteinheit) und der Grundsatz der Solidarität.

Der Grundsatz der Gleichheit im Sinne von Artikel 14 der Verfassung gilt für alle staatlichen Stellen, von denen Macht verteilt wird. Dieser Grundsatz bedeutet in allen Fällen rechtliche Gleichbehandlung, wobei Unterschiede ohne rechtliche Relevanz außer Acht gelassen werden. Das Verfassungsgericht hat jedoch festgestellt, dass Gleichheit nicht Uniformität bedeutet. Was dieses Prinzip verbietet, ist Diskriminierung, d. h. eine ungerechtfertigte und unzumutbare ungleiche rechtliche Behandlung.

Diese Gleichberechtigung impliziert, dass es keine wirtschaftlichen oder sozialen Privilegien oder Unterschiede zwischen den Rechten der Bürger aufgrund eines Statuts oder auf andere Weise geben darf.

Der Grundsatz der Einheit dient dem Konzept des öffentlichen Interesses.

Eine spezifische Ausprägung des Grundsatzes der Einheit ist das Prinzip der Einheit der Wirtschaftsordnung, da es die Existenz grundlegender Wirtschaftskriterien impliziert, die einheitlich angewendet werden. So sieht Artikel 139 Absatz 2 die Freizügigkeit und die Niederlassungsfreiheit von Personen sowie den freien Warenverkehr im gesamten Staatsgebiet vor.

Der Grundsatz der wirtschaftlichen Einheit ermöglicht es dem Staat, grundlegende Entscheidungen in Bezug auf die Wirtschaftspolitik zu treffen, wie von Professor Fernández Segado dargelegt.

Der Grundsatz der Solidarität, verankert in Artikel 2, stellt eine Verbindung zwischen Einheit und Autonomie her und sorgt für eine offene und ausgewogene Integration aller Komponenten des komplexen Staates.

Artikel 138 Absatz 1 besagt, dass „der Staat die wirksame Umsetzung des in Artikel 2 verankerten Grundsatzes der Solidarität gewährleistet, indem er wirtschaftliche Verhältnisse schafft, die ein angemessenes Gleichgewicht zwischen den verschiedenen Teilen des spanischen Territoriums herstellen, und dabei den Umständen der Insellage besondere Aufmerksamkeit schenkt.“

Die praktische Ausprägung dieser Solidarität ist die Einrichtung des Ausgleichsfonds. Dieser Fonds dient dazu, wirtschaftliche Ungleichgewichte zwischen den Regionen zu korrigieren und das Solidaritätsprinzip zu verwirklichen. Der Zweck dieses Fonds sind Kapitalausgaben, wobei die Mittel vom Parlament unter den Autonomen Gemeinschaften und Provinzen verteilt werden (Artikel 158 der Verfassung).

Das Prinzip der Autonomie. Der Staat strebt ein territoriales Gleichgewicht an, das auf der Fähigkeit zur Selbstverwaltung und autonomen Selbstorganisation in den Regionen und Nationalitäten basiert, die die gesamte nationale Gemeinschaft bilden.

Dieses Prinzip beruht auf Freiwilligkeit bei der Initiative und der Übernahme von Zuständigkeiten im Rahmen der Verfassung. In der Praxis gab es eine historische Entwicklung, die zur Gründung von 17 Autonomen Gemeinschaften auf dem gesamten Staatsgebiet führte (mit Ausnahme von Ceuta und Melilla) und die Tendenz, den Umfang der Kompetenzen zu erweitern.

Die territoriale Autonomie erfordert eine wirksame Verteilung der politischen Macht zwischen der Zentralregierung und den Gebietskörperschaften. Sie umfasst die effektive Ausübung öffentlicher Gewalten in den Bereichen Gesetzgebung, Besteuerung und Enteignung durch die lokalen Behörden, mit der Tendenz, ihre Ziele zu erweitern.

Die Ausübung dieser Befugnisse erfolgt jedoch im Rahmen der Verfassung. Das Verfassungsgericht hat das letzte Wort und übt die verfassungsrechtliche Kontrolle aus, um festzustellen, ob die Gesetze im Widerspruch zum Grundgesetz stehen.

Das Verfassungsgericht hat die Rechtsprechung gefördert und das Prinzip der Autonomie gestärkt, indem es die Autonomiestatute als echte Grundregeln der Autonomen Gemeinschaft betrachtet. Der berühmte Ausspruch zur LOAPA (Organgesetz zur Harmonisierung des Autonomieprozesses) im Jahr 1983 beugte sich dem Verfassungsgericht zugunsten der Beibehaltung des Grundsatzes der Autonomie.

3. Autonomiestatute und autonome Institutionen

Das Autonomiestatut ist die grundlegende Rechtsnorm jeder Gemeinschaft. Es wird gemäß Artikel 146 der Verfassung von einer Versammlung der Mitglieder der Provinzräte oder der Inselräte der betroffenen Provinzen sowie den dort gewählten Abgeordneten und Senatoren ausgearbeitet und dem Parlament zur Verabschiedung als Organgesetz vorgelegt.

Gemäß Artikel 147 Absatz 2 muss das Autonomiestatut folgende Angaben enthalten:

• a) Den Namen der Gemeinschaft, der ihrer historischen Identität am besten entspricht.
• b) Die Abgrenzung des Territoriums.
• c) Den Namen, die Organisation und den Sitz der eigenen autonomen Institutionen.
• d) Die Zuständigkeiten, die sie im Rahmen der Verfassung übernimmt, sowie die Grundlage für die Übertragung der damit verbundenen Dienstleistungen.

Für die Reform der Statuten ist zusätzlich zu den in diesem Prozess festgelegten Inhalten ein vom Parlament verabschiedetes Organgesetz erforderlich.

Im Prinzip bezieht sich Artikel 152 der Verfassung nur auf die Statuten, die durch das in Artikel 151 festgelegte Schnellverfahren zugelassen wurden. Tatsache ist jedoch, dass die hier aufgeführten Organe in allen Statuten enthalten sind, was zu einer institutionellen Einheitlichkeit führt.

Die Institutionen umfassen:

1. Eine Gesetzgebende Versammlung, die in allgemeinen Wahlen nach einem proportionalen System gewählt wird, das die Vertretung der verschiedenen Zonen des Territoriums gewährleistet.
2. Ein Exekutiv- und Verwaltungsorgan (Regierungsrat) sowie ein Präsident, der von der Versammlung aus dem Kreis ihrer Mitglieder gewählt und vom König ernannt wird. Der Präsident leitet den Regierungsrat, ist die höchste Vertretung der jeweiligen Gemeinschaft und der ordentliche Vertreter des Staates in dieser Gemeinschaft. Der Präsident und die Mitglieder des Regierungsrates sind der Versammlung politisch verantwortlich.
3. Ein Oberstes Gericht als gerichtliche Organisation, das auf dem Gebiet der Autonomen Gemeinschaft den Höhepunkt der Gerichtsbarkeit bildet, unter Vorbehalt der Zuständigkeit des Obersten Gerichtshofs Spaniens.

4. System der Kompetenzverteilung

Die Kompetenzverteilung ist eine der zentralen Fragen zum Verständnis der Funktionsweise unseres Rechtsstaates. Die Rechtsprechung des Verfassungsgerichts hat eine entscheidende Rolle bei der Gestaltung dieser Verteilung gespielt, insbesondere durch die Beilegung spezifischer Konflikte.

Im Prinzip legen die Artikel 148 und 149 der Verfassung ein vermeintlich klares und einfaches System fest. Artikel 148 listet die Materien auf, die in die Autonomiestatute aufgenommen werden können. Artikel 149 enthält eine Liste der ausschließlichen Zuständigkeiten des Staates, die jedoch in der Praxis nicht immer rein exklusiv sind, da sie eine Vielzahl von Formeln und Techniken des Kompetenzaustauschs zwischen dem Staat und den Gemeinschaften beinhalten.

Die bereits zitierte Residualklausel zugunsten des Staates (Art. 149 Abs. 3) betrifft Angelegenheiten, die nicht durch die Autonomiestatute übernommen wurden. Allerdings hat die Rechtsprechung des Verfassungsgerichts die automatische Anwendung dieser Restzuständigkeit zugunsten des Staates eingeschränkt und versucht, nicht in den Statuten enthaltene Kompetenzen im Wege der Auslegung in die bereits übernommenen gesetzlichen Zuständigkeiten einzupassen.

Von der langen Liste in Artikel 149 sind nur einige Kompetenzen wirklich ausschließlich dem Staat vorbehalten, der sowohl die normative als auch die exekutive Gewalt darüber besitzt. Ein Kriterium für eine solche Zuständigkeit ist die territoriale Dimension, d. h., sie berühren oder überschreiten den räumlichen Geltungsbereich einer Gemeinschaft.

Die übrigen Materien werden als konkurrierend oder geteilt zwischen dem Zentralstaat und den Autonomen Gemeinschaften betrachtet. Es gibt eine Vielzahl von Kombinationen zur Aufteilung der Kompetenzen:

1. Bereiche, in denen der Staat die Gesetzgebungskompetenz als Rahmenrecht, Grundsatz oder Grundgesetz festlegt, die Autonomen Gemeinschaften jedoch die Befugnis zur Entwicklung und Ausführung besitzen.
2. Materien, in denen die Gesetzgebungszuständigkeit des Staates exklusiv ist, aber die autonome Ausführung erlaubt wird.
3. Der Staat behält sich das Eigentum vor, aber die Verwaltung obliegt den autonomen Einrichtungen.
4. Tätigkeiten, bei denen eine Übereinstimmung zwischen dem Staat und den Autonomen Gemeinschaften besteht, wie Kultur, Tourismus, Katastrophenschutz und Wirtschaftsplanung.

Eine weitere Methode der Verteilung der Zuständigkeiten ist die Delegation und Übertragung staatlicher Zuständigkeiten. Artikel 150 besagt, dass das Parlament allen oder einigen Autonomen Gemeinschaften das Recht der Gesetzgebung für sich selbst zuschreiben kann, im Rahmen der Prinzipien, Grundlagen und Richtlinien, die durch staatliche Rechtsvorschriften festgelegt sind (Art. 150.1).

Im zweiten Absatz dieses Artikels (Art. 150.2) ist auch festgelegt, dass der Staat Befugnisse, die aufgrund ihrer Beschaffenheit übertragbar oder delegierbar sind, durch Organgesetz an die Autonomen Gemeinschaften übertragen oder delegieren kann. Dieser Ausdruck hat zu vielfältigen und widersprüchlichen Auslegungen geführt. Das verwendete System war jedoch oft einfacher, als die Verfassung zu reformieren.

Es gibt objektive Grenzen, wie die geografische Größe, die grundlegenden Regeln zur Gewährleistung der Rechte und Freiheiten, die wirtschaftspolitische Ausrichtung, die Einheit des allgemeinen Rechts oder die Erklärung von Notständen (Artikel 116).

In jedem Fall handelt es sich um ein offenes, flexibles System, das in Zukunft die Obergrenze der Befugnisse der Autonomen Gemeinschaften steigern könnte, wobei das Verfassungsgericht lobenswerte Anstrengungen zur territorialen Integration unternommen hat.