Autonome Gemeinschaften Spaniens: Befugnisse & Organisation

LEKTION 9

I. Autonome Gemeinschaften

1. Politische Begriffe: Nationalitäten und Regionen

Die Bezeichnung 'Autonome Region' stammt aus der Verfassung, Titel VIII: *organisatorische Form, die die politische Autonomie der Nationalitäten und Regionen des spanischen Staates strukturiert.*

Die Anerkennung der verschiedenen Nationalitäten steht im Einklang mit der Idee der spanischen Nation als politische Einheit, die die Gesamtheit des spanischen Volkes integriert.

Die Politikwissenschaft betrachtet eine Nationalität als eine Einheit mit eigener innerer Bindung. Nation und Nationalität spiegeln die Identität der Bevölkerung wider: Sprache, Kultur, Tradition. (Die klassische Konzeption schloss früher auch Rasse und Religion ein.) Es geht um das Recht auf Selbstverwaltung und um Organisationsformen.

Der Begriff der Region drückt lediglich eine territoriale Selbstbestimmung innerhalb der Staatsstruktur aus. Regionen haben die Fähigkeit, Gesetze zu erlassen. Regionen wurden bereits in der Verfassung von 1931 anerkannt. Der regionale Staat gilt als Variante des einheitlichen Staates. Regionen können Ausdruck von Nationalismus sein oder nicht.

Das Problem entsteht, wenn die Konzepte Nationalität und Region unterschiedliche Grade autonomer Bestrebungen ausdrücken. Regionen und Nationalitäten können ähnliche Ziele bezüglich politischer Autonomie verfolgen; allgemein wird ein stärkerer demokratischer Dezentralisierungswunsch feststellbar.

Aufgrund dieser Unterschiede verwendet Artikel 2 der spanischen Verfassung in Teil VIII einen neutralen Begriff: das Prinzip der "Gebildeten Autonomiegebiete" (mit deutscher Inspiration), wodurch Autonome Gemeinschaften sowohl Regionen als auch Nationalitäten umfassen. Daraus ergibt sich das Prinzip der Gleichheit aller Autonomen Gemeinschaften. Diese Gleichheit wurde nicht notwendigerweise als Ausgangspunkt des Autonomieprozesses festgelegt. Es wurden zwei Typen von autonomen Regionen eingerichtet. Artikel 148 und 149 der Verfassung zielen jedoch auf Gleichheit als Ziel. Gleichstellung bedeutet nicht Uniformität; die Verfassung gewährt Zuständigkeiten, die nicht ausschließlich dem Staat vorbehalten sind.

Die Fähigkeit der Gemeinden, höchste Verantwortung zu übernehmen, stellt die Unterscheidung Region/Nationalität in den Hintergrund.

2. Grundsätze der verfassungsrechtlichen Ordnung

A) Grundsatz des einheitlichen Staates

Der regionale Staat ist eine Form des einheitlichen Staates: Spanien bleibt ein einheitlicher Staat mit autonomen Regionen und nicht ein Bundesstaat im klassischen Sinn. Artikel 1 und 137 CE bekräftigen dies. Der Staat nimmt eine Vorrangstellung gegenüber den Autonomen Gemeinschaften ein.

• Einheitliche politische Souveränität: Der Staat ist Träger aller öffentlichen Einrichtungen (vgl. Lektion 1).
• Rechtliche Einheit: Die Verfassung ist die oberste Norm der gesamten Rechtsordnung. Es besteht Einheitlichkeit des Rechtsrahmens. Die Staatengesetzgebung hat grundsätzlich Geltung; staatliches Recht gilt ergänzend (supletorisch) gegenüber dem Recht der Autonomen Gemeinschaften und greift bei Konflikten mit staatlichen Normen.
• Wirtschaftliche Einheit: Freihandelsklausel und ausschließliche Zuständigkeiten des Staates zur Gewährleistung wirtschaftlicher Einheit, verstärkt durch Spaniens Zugehörigkeit zur Europäischen Union.

B) Recht auf Autonomie

Artikel 2 der spanischen Verfassung erkennt das Recht auf Autonomie der Nationalitäten und Regionen an. Die Verfassung sieht Autonomie als Ergebnis der freien Ausübung dieses Rechts durch Regionen und Nationalitäten vor. Ein Gesetz ist erforderlich, um einen autonomen Status zu gewähren.

Autonomie ist nicht mit Souveränität gleichzusetzen, da sie mit begrenzter Kompetenz verbunden ist.

Die Satzung (Statut) bildet den rechtlichen Rahmen dieser Autonomie.

C) Rechtsnatur der Satzung

Die Errichtung der gesetzlichen Regelung schafft einen Rechtsrahmen; die Satzung hat nicht den Charakter einer quasi-constitutionellen Norm.

Durch umfangreiche Regelungen in der Satzung der Autonomie kann es zu divergierenden, teilweise sehr weitreichenden Kompetenzen kommen, was die Kohärenz des staatlichen Modells herausfordert.

Die Satzung der Autonomie muss enthalten:

• Den Namen der Autonomen Gemeinschaft.
• Die Abgrenzung des Territoriums.
• Name, Organisation und Zusammensetzung der autonomen Institutionen.
• Die übernommenen Zuständigkeiten.
• Verfahren zur Reform der Satzung.

Die nach Artikel 151 genehmigte Satzung hat mehr Befugnisse als die nach Artikel 143, entsprechend dem Prinzip des "graduellen Ausbaus der Autonomie".

D) Grundsatz der Solidarität

Dieser Grundsatz hat hohe politische Bedeutung. Es handelt sich um ein Prinzip bilateraler Loyalität: Staat gegenüber den Autonomen Gemeinschaften und umgekehrt.

Gemäß Artikel 138 bedeutet Solidarität Angleichung mit Blick auf die sozioökonomischen Bedingungen der Autonomen Gemeinschaften. Es geht um einen schrittweisen Ausgleich zwischen ihnen, ohne absolute Privilegien auszuschließen.

Als Instrument der Entwicklung dient beispielsweise ein interterritorialer Ausgleichsfonds.

E) Koordinierungsprinzipien

(Siehe Lektion 7)

Techniken, um Koordination wirksam zu machen:

a) Organisch: Einrichtung sektoraler Konferenzen zwischen zuständigen Ministern und den Ressortvertretern der Autonomen Gemeinschaften. Die Koordination zwischen staatlicher Verwaltung und autonomen Regionen liegt in der Verantwortung der Regierungsdelegierten.

b) Funktional: Beteiligung oder Anhörung der Autonomen Gemeinschaften bei staatlichen Gesetzen, die sie betreffen.

F) Prinzip der Kooperation und Zusammenarbeit

Kooperation bedeutet die Erbringung von Verwaltungsunterstützung und Leistungen zur Ausübung von Zuständigkeiten anderer öffentlicher Einrichtungen.

Die angewandten Methoden ähneln dem deutschen kooperativen Föderalismus.

Kooperationsvereinbarungen sind von zwei Typen:

- Verwaltungs- und Leistungsvereinbarungen zur Erbringung von Dienstleistungen innerhalb der Gemeinschaften (mit vorheriger Mitteilung an die ordentlichen Gerichte).

- Weitere Kooperationsformen, die die Zustimmung der ordentlichen Gerichtsbarkeit erfordern.

Das Gesetz über die Zusammenarbeit (LPC) sieht drei Arten von Vereinbarungen vor:

• Vereinbarungen zur Umsetzung, die in sektoralen Konferenzen vereinbart werden.
• Kooperationsvereinbarungen.
• Allgemeine Protokolle.

II. Organisation der Autonomen Gemeinschaften

1. Verfassungsrechtliche Bestimmungen

(vgl. Lektion 4)

Zunächst ist festzustellen, dass einige Autoren annahmen, ein Gesetzgeber könne nur in den Autonomen Regionen geschaffen werden, deren Satzung nach Artikel 151 CE erlassen wurde.

In der Praxis wurden Gesetzgebungsorgane in allen regionalen Verwaltungen auf Grundlage geschaffen, dass die Verfassung dies nicht generell verbietet, solange es dem Wesen der politischen Autonomie entspricht.

2. Die gesetzgebenden Versammlungen

Sie sind die politischen Vertretungen der Bürger innerhalb der autonomen Bevölkerung. Ihre Mitglieder werden in allgemeiner, geheimer, freier und proportionaler Wahl gewählt: D'Hondt-Verfahren auf Parteilistenbasis. Amtszeit = 4 Jahre.

1991 wurde die Satzung geändert, um einheitliche Wahltermine für regionale Wahlen zu vereinbaren. Ausnahmen gelten für Autonome Gemeinschaften mit speziellen Regelungen (§ 151), die das Recht haben, ihre Versammlungen durch den Präsidenten aufzulösen.

Funktionen: analog zu einem Parlament. Zuständigkeiten umfassen Gesetzgebung und Kontrolle der Exekutive der Gemeinschaft. Sie haben außerdem das Recht, Senatoren aus ihrer Region zu ernennen oder dem Kongress Gesetzesinitiativen vorzulegen.

Die Versammlungen von Ceuta und Melilla besitzen nur die gesetzgeberische Befugnis in den Angelegenheiten, die in ihre Zuständigkeit fallen. Sie können die Regierung um Gesetzesinitiative ersuchen oder dem Kongress Gesetzesvorschläge übermitteln.

3. Regierung und Präsident

Aufbau und Funktion entsprechen dem nationalen Regierungssystem: exekutive, administrative und leitende Macht. Die Versammlung wählt aus ihrer Mitte einen Präsidenten, der vom König ernannt wird. Der Präsident wählt gegebenenfalls die Regierungsmitglieder; er ist politisch verantwortlich.

Der Präsident vertritt den Staat innerhalb der Autonomen Gemeinschaft und zugleich die Gemeinschaft gegenüber dem Staat.

4. Der Oberste Gerichtshof der Gemeinschaft

Die Gerichte sind staatliche Einrichtungen.

Die höchsten Gerichtshöfe der Autonomen Gemeinschaften sind die letzte Instanz auf Ebene der Autonomen Gemeinschaft; sie sind zuständig für Rechtsmittel gegen autonome Regelungen, vorbehaltlich der Zuständigkeit des Obersten Gerichtshofs für Fragen des staatlichen Rechts.

III. Befugnisse der Autonomen Gemeinschaften

1. Verfassungsrechtliche Regelungen

A) Klassisches Verteilungssystem der Zuständigkeiten

Das historische Muster der Kompetenzverteilung zwischen Staat und Gliedstaaten ist politisch u. a. in der amerikanischen Verfassung (1787) erkennbar: System der Listen. Dezentralisierung nach Zuständigkeitslisten legt fest, welche Angelegenheiten den Bundesstaaten obliegen und welche der Zustimmung des Bundes bedürfen.

In Italien etwa existiert eine Liste der Zuständigkeiten der Regionen, während der Rest dem Staat verbleibt.

Theoretisch neigen dezentralisierte politische Systeme zu zwei Listen: eine für die ausschließliche Zuständigkeit des Staates (oder der Regionen) und eine weitere für geteilte Zuständigkeiten.

Zeiträume-Klausel: Es gibt Kompetenzen, die dem Staat vorbehalten sind und nicht den Regionen entsprechen.

In Fragen geteilter Zuständigkeit übt der Staat in der Regel die Gesetzgebung aus.

B) Verfahren zur Übernahme von Zuständigkeiten durch autonome Regionen

Zuständigkeiten werden durch Gesetz bestimmt. Die Übernahme von Zuständigkeiten richtet sich nach dem Weg des Zugangs zur Autonomie:

• Artikel 151 CE - Die Satzungen können nicht alle Befugnisse behandeln, die dem Staat vorbehalten sind.
• Artikel 143 CE - Übernahme nur derjenigen Befugnisse, die in Artikel 148 CE genannt sind.

Dies steht nicht im Widerspruch zum Gleichheitsprinzip.

Nach fünf Jahren und durch die Reform ihrer Satzung können die Autonomen Gemeinschaften ihre Befugnisse gemäß den Vorgaben von Artikel 149 erweitern.

C) Verfassungsmäßige Aufteilung der Zuständigkeiten

a) Die Verfassung legt die Zuständigkeiten des Staates fest; diese sind grundsätzlich nicht per Gesetz zu übernehmen.

b) Fragen, die nicht der Staatenzuständigkeit zugeordnet sind, können durch die Autonomen Gemeinschaften aufgrund ihrer Satzungen geregelt werden.

c) Es existiert eine Rückfallklausel zur Übertragung von Zuständigkeiten an den Staat.

d) Internationale Verpflichtungen können zu einem Verlust von Kompetenzen für Staat oder Autonome Gemeinschaften führen.

e) Die Befugnisse gelten mit Inkrafttreten der jeweiligen Satzung.

D) Grenzen der Übernahme von Befugnissen

a) Territorialitätsprinzip. Die Befugnisse der Autonomen Gemeinschaften sind innerhalb ihres Hoheitsgebiets auszuüben. Sie können keine Kompetenzen übernehmen, deren Ausübung außerhalb ihres Territoriums Auswirkungen hätte.

b) Nationales Interesse und Interesse der Autonomie.Die Autonomen Gemeinschaften sind berechtigt, ihre eigenen Interessen zu verwalten. Der Staat hat jedoch verfassungsrechtlich die Aufgabe, das nationale Interesse zu schützen, wenn dieses über regionale Grenzen hinweg durchgesetzt wird.

2. Staatliche Befugnisse nach Artikel 149 CE

A) Klassifizierung staatlicher Befugnisse

Die meisten in Artikel 149 CE aufgeführten Kompetenzen liegen beim Staat; in vielen Bereichen handelt es sich jedoch um geteilte Zuständigkeiten, wobei der Staat Gesetzgebungs- und Durchsetzungsbefugnis besitzt, während die Autonomen Gemeinschaften eigene Zuständigkeiten ausüben.

B) Staatliche Kompetenzen (Auswahl)

a) Gewährleistung der Grundrechte und -pflichten: Sicherstellung der Gleichheit der Spanier, Gewährleistung der Ausübung von Rechten und Grundfreiheiten, nationale Volksbefragungen (Referenden).

b) Einwanderung, Auswanderung, Asyl.

c) Historisch spezifische Staatsaufgaben: internationale Beziehungen, Verteidigung, Justiz, Polizei (vorbehaltlich der Übertragung bestimmter Befugnisse an Autonome Gemeinschaften).

d) Rechtliche Regelung des spanischen Staatswesens.

e) Wirtschaftliche Angelegenheiten und Finanzen.

f) Maßgebliche Regelungen zu Währung, Maße und amtlicher Zeit.

g) Verkehr: Häfen, Seeverkehrssignale, Luftverkehr, Verkehrswesen, Wetterdienste, Schienenverkehr (wenn über die Gemeindeebene hinausgehend).

h) Kommunikation: Post- und Telegrafendienste.

i) Wasserwirtschaft, Bergbau und Energie: Konzessionen von Ressourcen und deren Nutzung.

j) Kulturelle und wissenschaftliche Fragen.

k) Gesundheit und Sozialversicherung.

l) Öffentliche Arbeiten von allgemeinem Interesse.

Die Verfassung bestimmt, in welchen Bereichen ausschließliche oder geteilte Zuständigkeiten bestehen. Wenn der Staat in einem Themenbereich Gesetzgebung erlässt, umfasst dies in der Regel die legislative Kompetenz zu diesem Thema.

3. Techniken zur Änderung der Zuständigkeitsverteilung

Die Wirksamkeit dieser Systeme kann nicht allein durch die Satzung der Autonomie geschaffen werden.

Diese Techniken sind in Artikel 150 CE geregelt:

a) Artikel 150.1: Das Parlament kann einer oder mehreren Autonomen Gemeinschaften die Befugnis übertragen, eigenständige Gesetze zu erlassen.

b) Artikel 150.2: Der Staat kann mediante Gesetz Kompetenzen an die Autonomen Gemeinschaften übertragen oder delegieren, sofern die Materien der Übertragung oder Delegation zugänglich sind.

IV. Die autonome Verwaltung

1. Allgemeine Struktur der autonomen Verwaltungen

Die regionalen Behörden verfügen über Rechtspersönlichkeit gemäß den einschlägigen autonomen Gesetzen.

Der Regierungsrat ist durch die Satzung geregelt; ihm kommen administrative Befugnisse nach regionalem Recht zu.

Organe und Amtsträger: Präsident, Vizepräsident (nicht in allen Satzungen vorgesehen) und Direktoren (vergleichbar mit Ministern), Stellvertreter (auch als Generalsekretär bekannt) und Generaldirektionen.

Weitere Selbstverwaltungsorgane sind mit denen der staatlichen Verwaltung vergleichbar.

Einige Autonome Regionen haben eigene beratende Gremien eingerichtet, die den Staatsrat informieren können.

2. Periphere Verwaltung der Autonomen Gemeinschaften

Die meisten Regionalregierungen unterhalten periphere Verwaltungsstrukturen, die auf der Ebene mit den staatlichen Strukturen korrespondieren. Einige haben die Form einer Gemeinschaftsvertretung in der Provinz geschaffen, mit der Aufgabe, Verwaltungsfunktionen autonomer Dienstleistungen in der Provinz zu übernehmen.

Autonome Zuständigkeiten können auf kommunale oder provinzialstaatliche Einrichtungen übertragen werden.

Einige Gemeinden mit besonderer Bevölkerungsstruktur werden als lokale Einheiten für solche Übertragungen oder Delegationen berücksichtigt.

3. Verwaltung in uniprovincialen Gemeinschaften

Uniprovinciale Autonome Gemeinschaften übernehmen gemäß ihrer Satzung die Vertretung, Leitung und Verwaltung der jeweiligen Provinz. Sie übernehmen die Befugnisse, Aufgaben, Vermögenswerte, Rechte, Pflichten und Rechtsbehelfe der Provinzialräte.

Da es in uniprovincialen Gemeinschaften keine Provinzverwaltung gibt, ist die Schaffung von Bezirksstrukturen auf lokaler Ebene eine mögliche Lösung.

V. Beziehungen zwischen Staat und Autonomen Regionen

1. Grundsätze

Die Beziehungen zwischen Staat und Autonomen Regionen dürfen in keinem Fall ein System der Vormundschaft begründen. Dies schließt jede generelle oder pauschale vorherige Kontrolle der Aktivität der Autonomen Gemeinschaften aus.

Die Autonomie der Gemeinschaften ist nicht mit Souveränität gleichzusetzen.

Die Tätigkeit der Autonomen Gemeinschaften unterliegt, wie jede öffentliche Institution, der Verfassung (Artikel 9.1) und dem übrigen Rechtssystem. Die Verfassung sieht Kontrollmechanismen vor; Artikel 153 besagt, dass eine solche Kontrolle ausgeübt wird:

a) durch das Verfassungsgericht hinsichtlich der Verfassungsmäßigkeit der Gesetze;

b) durch die Verwaltungsgerichte hinsichtlich der autonomen Verwaltung und ihrer Vorschriften;

c) durch den Rechnungshof hinsichtlich Wirtschafts- und Haushaltspolitik.

Diese Kontrollen gelten für alle öffentlichen Einrichtungen einschließlich des Staates. Weitere spezifischere Kontrollen der autonomen Tätigkeit sind der Regierung oder dem Parlament übertragen; in der Regel müssen Eingriffe jedoch mit Zustimmung der Gerichte oder Kammern erfolgen.

Die Verfassung gibt dem Staat außergewöhnliche Eingriffsbefugnisse, um das allgemeine Interesse zu gewährleisten.

Die Beziehungen werden zudem nach den Grundsätzen der Koordination, Zusammenarbeit und Kooperation gestaltet.

2. Annahmen und Techniken staatlicher Kontrolle und Intervention

A) Kontrolle der Ausübung von Zuständigkeiten

- Die Cortes Generales handeln in den Fällen, in denen Gesetze vorgesehen sind, die den Autonomen Gemeinschaften die Befugnis zur Gesetzgebung innerhalb der durch staatliches Recht festgelegten Grundsätze und Leitlinien einräumen.

- Die Regierung kann nach Anhörung des Staatsrates über die Ausübung übertragenener Aufgaben gemäß Artikel 150.2 CE entscheiden.

B) Harmonisierungs- und Grundsatzgesetze

Es gibt Gesetze, deren Zweck es ist, die Grundsätze festzulegen, die notwendig sind, um die Regelungen der Autonomen Regionen zu harmonisieren, auch in Bereichen, die zu den Kompetenzen der Regionen gehören, wenn dies im allgemeinen Interesse erforderlich ist.

C) Kontrolle bei Gefährdung des allgemeinen Interesses und außerordentliche Eingriffe

Fällt eine Autonome Region wiederholt gegen verfassungs- oder gesetzliche Pflichten oder handelt sie so, dass sie ernsthaft das Interesse Spaniens untergräbt, kann die Regierung Maßnahmen ergreifen.

Die Regierung fordert in der Regel zunächst den Präsidenten der Gemeinschaft auf, die betreffenden Gesetze einzuhalten oder die rechtswidrige Tätigkeit einzustellen. Wird dieser Aufforderung nicht nachgekommen, kann die Regierung notwendige Maßnahmen ergreifen, um die Einhaltung durchzusetzen oder das öffentliche Interesse zu schützen. Hierfür ist die vorherige Zustimmung des Senats mit absoluter Mehrheit erforderlich.

3. Kompetenzstreitigkeiten

Kompetenzkonflikte werden durch das Verfassungsgericht entschieden.

- Positiver Konflikt: Wenn zwei Einrichtungen jeweils die Zuständigkeit für die Entscheidung einer Angelegenheit beanspruchen.

- Negativer Konflikt: Wenn beide Einrichtungen erklären, nicht zuständig zu sein.

Der Erlass enthält eine Doppelentscheidung: Er bestimmt, wer Inhaber der Zuständigkeit ist, und hebt die Regelung oder Handlung auf, die den Konflikt verursacht hat.

Konflikte können von der Regierung oder dem Rat der Autonomen Gemeinschaft erhoben werden; bei negativen Konflikten kann auch jede betroffene Person Klage erheben. Positive Konflikte entstehen nach formeller Mitteilung an die andere Einrichtung; die Regierung legt den Konflikt direkt dem Verfassungsgericht vor.

Bei negativen Konflikten muss die betroffene Person zunächst den Verwaltungsrechtsweg gegenüber der Institution beschreiten, die sie für zuständig hält, und anschließend den Konflikt an die Regierung oder den Rat der Autonomen Gemeinschaft weiterleiten, sofern diese nicht reagieren; danach kann der Weg zum Verfassungsgericht eröffnet werden.