EU und polizeiliche Zusammenarbeit: Struktur, Grundsätze, Schengen & Europol

EU und Polizei

EU und Polizei

2. Allgemeine Aspekte: Struktur, Grundsätze und Ziele

Struktur

Der Vertrag über die Europäische Union (EUV), ursprünglich durch den Vertrag von Maastricht geschaffen und später durch die Verträge von Amsterdam und Nizza geändert, führte zu Änderungen in den Gründungsverträgen. Der EUV umrahmt die Verträge zur Gründung der Europäischen Gemeinschaften, auf denen die Union basiert. Der Vertrag über die Europäische Union ist ein völkerrechtlicher Vertrag.

Man kann sich seine Struktur bildhaft vorstellen: Der Giebel enthält Teil I des EUV mit gemeinsamen Bestimmungen über die Schaffung der Europäischen Union, ihre Ziele, Prinzipien und Komponenten.

Dann folgen die drei Säulen, auf denen die Union beruht. Die zentrale Säule ist die gemeinschaftliche Säule mit den Gemeinschaftsverträgen (z. B. Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, Euratom, etc.; Titeln II–IV).

Daneben bleiben die EU und Teile des Vertrags zwischenstaatlich organisiert: die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) und die dritte Säule, die die justizielle und polizeiliche Zusammenarbeit in Strafsachen umfasst (Titel V, VI).

Schließlich bildet die Union eine Basis, bestehend aus weiteren Titeln (z. B. Titel VII und VIII), die durch die Verträge von Amsterdam und Nizza angepasst wurden und die Zusammenarbeit zwischen den Staaten sowie institutionelle Fragen regeln. Titel VIII enthält u. a. Bestimmungen zum acquis communautaire und zu einheitlichen Verfahren vor dem Gerichtshof.

Internationale Rechtspersönlichkeit der Union: Die Union ist eine internationale Organisation. Die bereits bestehenden internationalen Organisationen (z. B. die EWG/EG und Euratom) behalten ihren Charakter als eigenständige Subjekte des Völkerrechts. Im Rahmen der Regierungskonferenz bestand die Möglichkeit, der EU eine eigene Rechtspersönlichkeit zu verleihen.

Ob die Union Rechtspersönlichkeit besitzt, ist nach ihrem Wirken und der Ausübung ihrer Befugnisse zu beurteilen. Auch wenn der EUV die Rechtspersönlichkeit nicht ausdrücklich zuordnet, wird sie faktisch durch die Wirksamkeit der Union bei der Ausübung ihrer Aufgaben anerkannt, insbesondere in der GASP sowie in der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit. Nach der Reform von Amsterdam wurde anerkannt, dass die Union in bestimmten Bereichen Verträge mit Drittstaaten abschließen kann. Auch Gutachten des Internationalen Gerichtshofs bestätigen Kapazitäten zu internationalen Maßnahmen.

Wesentliches Merkmal der internationalen Rechtspersönlichkeit ist, dass es sich um einen freiwilligen Zusammenschluss souveräner Staaten handelt, die über eigene Organe und Zuständigkeiten verfügen. Die Mitgliedstaaten üben kollektive Regulierungsbefugnisse aus und handeln sowohl innen- als auch außenwirksam.

Prinzipien

Art. 6 EUV verankert grundlegende Prinzipien. Diese Grundsätze wurden im Vertrag niedergelegt und innerhalb der Gemeinschaftsrechtsprechung weiterentwickelt. Sie dienen der Überprüfung von Maßnahmen der Union und haben eine interne sowie eine externe Dimension:

• Interne Dimension: Die Mitgliedstaaten müssen diese Werte einhalten; Verstöße können durch Verfahren nach Art. 7 EUV verfolgt werden.
• Externe Dimension: Staaten, die der Union beitreten möchten, müssen diese Werte respektieren (Demokratie, Freiheit, Achtung der Menschenrechte).

Die Achtung der Menschenrechte ist auch im Verhältnis zum Europarat und zum Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte relevant; Staaten sind zudem verpflichtet, nationale Rechtsvorschriften im Lichte dieser Verpflichtungen zu beachten.

„Grundsätze der Demokratie und der Achtung der Menschenrechte“: Diese Werte wurden zunächst implizit in den Integrationsprozess einbezogen, sind heute jedoch klar ausgeprägt und dienen als normative Richtschnur für interne und externe Politik. Der EUV verankert diese Muster feierlich, und der Gerichtshof kann Handlungen der Organe im Lichte dieser Grundsätze prüfen (Nichtigkeit bei Widerspruch gegen Grundrechte).

Die externe Dimension verlangt Respekt vor diesen Werten als Voraussetzung für einen Beitritt zur Union. Intern kann ein Verstoß gegen diese Werte Maßnahmen nach Art. 7 EUV nach sich ziehen, um Menschenrechtsverletzungen zu verhindern und gegebenenfalls zu sanktionieren.

Nationale Identität

Das Bekenntnis zur nationalen Identität der Mitgliedstaaten (Art. 6 Abs. 3 EUV) wurde mit Maastricht eingeführt. Politische, sprachliche, ethnische und kulturelle Besonderheiten finden darin Anerkennung. Die verfassungsrechtlichen Strukturen der einzelnen Staaten sind von der Union zu respektieren. Diese politische Identität hat jedoch Grenzen: die Mitgliedsstaaten müssen demokratischen Grundsätzen und der Achtung der Menschenrechte entsprechen.

Art. 191 EGV (heute Zahl kann abweichen) erkennt die Rolle europäischer politischer Parteien für die Herausbildung eines europäischen Bewusstseins und den Ausdruck des Willens der Bürger der Union an.

Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit

Der Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit ist ein konstitutioneller Grundsatz, weil er Ausdruck des politischen, rechtlichen und wirtschaftlichen Aufbaus der EU ist. Er regelt die Beziehungen zwischen der Union und ihren Mitgliedstaaten. Zu den Pflichten der Mitgliedstaaten gehören:

• aktive Mitwirkung bei der Umsetzung des Gemeinschaftsrechts,
• Umsetzung von Maßnahmen, die die Erreichung der Vertragsziele nicht gefährden,
• Unterstützung der Organe der Union bei der Durchführung ihrer Aufgaben, einschließlich des Informationsaustauschs.

Grundsatz der Solidarität

Der Grundsatz der Solidarität, z. B. in Art. 1 (Hinweistext), findet sich nicht nur in allgemeinen Aussagen, sondern auch in regionalpolitischen Maßnahmen (z. B. Mittel für ärmere Regionen). Er beruht auf gemeinsamen Interessen und Zielen. Mangelnde Solidarität zeigt sich, wenn nationale Interessen unverhältnismäßig die gemeinsamen Ziele beeinträchtigen oder wenn Maßnahmen eines Mitgliedstaats die Interessen anderer schädigen. Die Abwägung zwischen Gemeinschaftsinteresse und nationalem Interesse ist oft schwierig.

Grundsatz der Transparenz und Bürgernähe

Transparenz und Bürgernähe (z. B. Art. 1 EUV) zielen auf größere Offenheit bei der Entscheidungsfindung und auf verbesserten öffentlichen Zugang zu Informationen. Transparenz stärkt das demokratische Profil der Institutionen und das öffentliche Vertrauen.

Verstärkte Zusammenarbeit

Zur Ermöglichung der Weiterentwicklung der europäischen Integration gibt es den Mechanismus der verstärkten Zusammenarbeit: Mehrere Mitgliedstaaten können in bestimmten Politikbereichen enger zusammenarbeiten, wenn nicht alle Mitgliedstaaten mitziehen wollen. Ziel ist es, dass eine Gruppe von Mitgliedstaaten in bestimmten Bereichen schneller vorankommt.

Voraussetzungen und Merkmale:

• Initiative müssen in der Regel mindestens acht Mitgliedstaaten ergreifen,
• es muss ein Mindestniveau gemeinsamer Anforderungen geben,
• die verstärkte Zusammenarbeit darf die bestehenden Verträge und das Gemeinschaftsrecht nicht verletzen,
• offen für Beitritt weiterer Staaten, die teilnehmen wollen,
• rechtliche Asymmetrien können entstehen,
• negative Auswirkungen auf Binnenmarkt, wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt, Handel oder Wettbewerbsbedingungen zwischen Mitgliedstaaten sind nicht zulässig.

Die allgemeinen Grundsätze sind u. a. in den Artikeln über verstärkte Zusammenarbeit geregelt (Hinweis auf Art. 194–195 EU-Vertrag, Nummern können je nach konsolidierter Fassung variieren):

1. Zielgerichtetheit im Sinne der Ziele der Union und des Gemeinschaftsinteresses,
2. Einhaltung der Verträge und des institutionellen Rahmens, wobei der gemeinschaftliche Besitzstand nicht beeinträchtigt werden darf,
3. Mindestanzahl an beteiligten Staaten (i. d. R. mind. 8),
4. Grundsatz der ultima ratio (letztes Mittel),
5. Schutz der Rechte und Pflichten nicht teilnehmender Mitgliedstaaten,
6. interne und externe Kohärenz mit der Politik der Union,
7. Offenheit für den Beitritt weiterer Staaten zu späterem Zeitpunkt.

Grenzen der verstärkten Zusammenarbeit

• keine Änderung der Aufteilung der Zuständigkeiten (keine neuen, auf die Union nicht übertragene Befugnisse),
• keine Beeinflussung ausschließlicher Zuständigkeiten der Gemeinschaft,
• kein negativer Einfluss auf Binnenmarkt, wirtschaftlichen oder sozialen Zusammenhalt,
• kein Hindernis oder Diskriminierung des Handels bzw. Verzerrung des Wettbewerbs,
• keine Auswirkungen auf das Protokoll zur Einbeziehung des Schengen-Besitzstands in den Rahmen der Union.

Beitritt

Art. 49 EUV

Die Mitgliedschaft in der Union erfolgt auf Grundlage des Vertrags über die Europäische Union sowie der Gründungsverträge der Europäischen Gemeinschaften und deren Änderungen.

Voraussetzungen für einen Beitritt:

• der Staat muss europäisch sein (geographisch/geopolitisch),
• Respekt vor den Grundsätzen von Freiheit, Demokratie, Menschenrechten, Grundfreiheiten und Rechtsstaatlichkeit,
• ein Beitrittsantrag ist an den Rat zu richten; die Kommission erstattet einen Bericht,
• bei positiver Stellungnahme und Einstimmigkeit des Rates werden Beitrittsverhandlungen eröffnet,
• das Ergebnis der Verhandlungen ergibt einen Beitrittsvertrag bzw. Beitrittsakt, der institutionelle Änderungen enthalten kann,
• die Zustimmung des Europäischen Parlaments (absolute Mehrheit) ist erforderlich; das Parlament kann ein Veto einlegen,
• Beitrittsverfahren unterliegen einer Phase nationaler Ratifizierung (innerstaatliche Volks- oder Parlamentsabstimmungen),
• neue Mitgliedstaaten müssen die politischen Ziele der Union und die zwischenstaatlichen Säulen akzeptieren,
• eine Bewertung und Anpassung der Rechtsvorschriften durch die Kommission sowie wirtschaftliche Konvergenzkriterien sind erforderlich.

Ziele

Wesentliche Ziele der Union umfassen:

1. wirtschaftliche Ziele: Förderung ausgewogener wirtschaftlicher und sozialer Entwicklung, nachhaltige Entwicklung, wirtschaftlicher und sozialer Zusammenhalt, Schaffung einer Wirtschafts- und Währungsunion,
2. Schaffung der europäischen Staatsbürgerschaft und Schutz von Rechten und Interessen der Angehörigen der Mitgliedstaaten (ergänzend zur nationalen Staatsbürgerschaft),
3. Ausdruck der Identität der Union auf internationaler Ebene (GASP/ESVP),
4. polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit zur Verhütung und Bekämpfung von Kriminalität und Terrorismus,
5. Erhalt und Weiterentwicklung des gemeinschaftlichen Besitzstands.

1908.11.12

EU-Widerrufsrecht

Die Verträge enthalten keine ausdrücklich geregelte Bestimmung zum einseitigen Austritt (bei Entstehung dieses Textes). Einige Rechtswissenschaftler argumentieren, Mitgliedstaaten könnten nicht einseitig austreten, da die Mitgliedschaft als unwiderruflich verstanden werde. Andere verweisen auf die Möglichkeit, dass ein Austritt vertraglich oder einvernehmlich zu regeln sei (z. B. historische Präzedenzfälle wie Grönland). Nach späteren Reformen (insbesondere dem Vertrag von Lissabon) wurde jedoch ein geordnetes Austrittsverfahren geregelt (Austrittsklausel).

Aus rechtlicher Sicht ist eine einseitige Kündigung möglich diskutiert worden; politisch wäre ein Austritt allerdings schwierig umzusetzen.

3. Institutionen und ihr Funktionieren

Europarat: Überprüfung des Rates der EU und des Europäischen Rates (Anmerkung: nicht direkt institutionell identisch).

Übersicht der Institutionen

• Europäisches Parlament: legislativer Organ; teilt die gesetzgeberische Gewalt mit dem Rat der EU (Mitentscheidungsverfahren),
• Rechnungshof: überwacht Einnahmen und Ausgaben der Gemeinschaft,
• Europäische Zentralbank: (Hinweis: zuständig für Währungsfragen),
• Europäische Kommission: besteht aus Kommissaren (derzeit 27), ist Exekutive der Gemeinschaften; jedes Kommissionsmitglied ist unabhängig und darf keine Weisungen nationaler Regierungen entgegennehmen; die Kommission ist Initiator vieler Handlungen der EU,
• Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH): sichert die Einhaltung des Gemeinschaftsrechts; unterstützt durch ein Gericht erster Instanz (EuG),
• Wirtschafts- und Sozialausschuss,
• Europäischer Bürgerbeauftragter (Ombudsmann),
• Rat der EU (Ministerrat): besteht aus Fachministern der Mitgliedstaaten; teilt die Gesetzgebungsbefugnis mit dem Parlament und verfügt über exekutive Befugnisse, die zum Teil delegiert werden;
• Ausschuss der Regionen,
• Europäischer Rat: besteht aus Staats- und Regierungschefs sowie dem Präsidenten der Kommission; gibt der Union Impulse, trifft sich in der Regel viermal jährlich.

Kontrollbefugnisse: Rechnungshof, Gerichtshof, Europäische Kommission (administrative Kontrolle) sowie das Europäische Parlament (politische Kontrolle über die Kommission).

Entscheidungsbefugnisse: Europäisches Parlament, Rat der EU, Europäische Kommission und Europäischer Rat.

Interessenvertretung in den Organen: Im Rat vertreten die Mitgliedstaaten ihre nationalen Interessen; die Kommission soll das Gemeinwohl vertreten (trotz nationaler Prägungen); das Parlament vertritt die europäischen Völker; der Rechnungshof überwacht Einnahmen und Ausgaben; der Europäische Rat vertritt aggregierte staatliche Interessen und hat große Bedeutung.

19/11

4. Gemeinschaftsrecht

Nach dem Vertrag über die Europäische Union (1992) besteht das institutionelle System aus fünf Kerninstitutionen: Europäisches Parlament, Rat, Kommission, Gerichtshof und Rechnungshof. Wichtige nachgeordnete Gremien sind der Wirtschafts- und Sozialausschuss, der Ausschuss der Ständigen Vertreter und der Ausschuss der Regionen.

Art. 3 EUV (Hinweis: konsolidierte Fassung prüfen) betont, dass die Union einen einheitlichen institutionellen Rahmen gewährleisten soll, um Kohärenz und Kontinuität der Maßnahmen zur Erreichung der Ziele zu sichern.

Der Begriff eines "einheitlichen institutionellen Rahmens" ist in der Praxis komplex: Einige Gremien wie der Ausschuss der Regionen beziehen sich primär auf Gemeinschaftsfragen und nicht auf Euratom oder auf zwischenstaatliche Säulen. Die drei Säulen bilden dennoch eine Einheit, wobei die zwischenstaatlichen Säulen (GASP, justizielle und polizeiliche Zusammenarbeit) eigene Verwaltungselemente aufweisen.

Merkmale des institutionellen Systems

Originalität liegt in der Machtstruktur und der Art der Integration: Die Europäische Union ist keine reine internationale Zusammenarbeit, sondern basiert auf der Übertragung von Teilen staatlicher Souveränität an gemeinsame Organe. Der Rat verkörpert die Vertretung der Mitgliedstaaten und versucht, nationale Interessen mit kollektiven Interessen zu versöhnen. In der Praxis ist der Rat ein Zentralorgan im Entscheidungsprozess. Andere Institutionen wie Kommission und Parlament sollen das Allgemeininteresse wahren, sind aber in der Praxis anfällig für nationale Einflüsse.

Verteilung der Aufgaben zwischen den Institutionen

Der Rat repräsentiert primär die Mitgliedstaaten (territoriale Repräsentation) und teilt die gesetzgeberische Gewalt mit dem Parlament; er hat zudem exekutive Befugnisse, die teils mit der Kommission geteilt werden. Die richterliche Gewalt liegt beim Gerichtshof.

Institutionelles Gleichgewicht

Jede Institution übt nur die Befugnisse aus, die ihr durch die Verträge übertragen wurden. Die Kompetenzverteilung wird durch den Gerichtshof geschützt und kontrolliert. Grundsatz ist, dass Befugnisse nicht ohne vertragliche Grundlage auf andere Organe übertragen werden dürfen (Ausnahmen sind in den Verträgen geregelt).

Bericht zum System der Kompetenzzuweisung

Der Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung besagt, dass die Union nur jene Zuständigkeiten wahrnehmen darf, die ihr ausdrücklich von den Mitgliedstaaten in den Verträgen übertragen wurden. Die Gemeinschaft darf innerhalb der übertragenen Befugnisse handeln (ausschließlich oder geteilt) und nur zur Erreichung der in den Verträgen festgelegten Ziele.

Die Kompetenzzuweisung an die Gemeinschaft ist grundsätzlich unwiderruflich: Die Aufgabe bestimmter hoheitlicher Befugnisse an die Gemeinschaft wurde vom EuGH als endgültig beurteilt. Innerhalb nicht übertragener Bereiche dürfen die Mitgliedstaaten unter Vorbehalt der Loyalität gegenüber den Vertragszielen handeln.

Art. 308 EGV (heute Äquivalent in konsolidierter Fassung) schafft eine Rechtsgrundlage für ergänzende Maßnahmen (implizite Befugnisse), die notwendig sind, um Ziele der Gemeinschaft zu erreichen. Solche "implied powers" sind charakteristisch für internationale Organisationen.

Grundsätze über das Funktionieren der Institutionen

• Subsidiarität (Art. 5 EGV): Die Union soll nur dann tätig werden, wenn Ziele auf Ebene der Mitgliedstaaten nicht ausreichend erreicht werden können und Maßnahmen auf Unionsebene einen Mehrwert bieten.
• Effizienz- und Verhältnismäßigkeitsgrundsatz: Maßnahmen der Union dürfen nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung der Ziele erforderlich ist (Art. 5 EGV); der EuGH prüft die Geeignetheit und Erforderlichkeit der Mittel.
• Erforderlichkeitsprinzip (Art. 6 Abs. 4 TEU Hinweis): betrifft die angemessene Mittelwahl zur Erfüllung der Ziele.

Qualifizierte Mehrheit

In bestimmten Bereichen entscheidet der Rat per qualifizierter Mehrheit. Dabei haben die Mitgliedstaaten unterschiedliche Stimmengewichte; Anforderungen sind u. a. eine Mehrheit der Mitgliedstaaten und ein bestimmter Anteil an Stimmen bzw. Bevölkerungsmehrheit. (Konsultieren Sie die jeweils aktuelle konsolidierte Fassung der Verträge zur genauen Abstimmungsformel.)

12.03

TOP 4: Ursprünge und Evolution der polizeilichen Zusammenarbeit

Die polizeiliche Zusammenarbeit innerhalb der EU entwickelte sich langsam und beschleunigte sich in den 1990er Jahren im Bereich Sicherheit und Recht. Polizeiliche Befugnisse berühren hoheitliche Zuständigkeiten, weshalb zahlreiche Staaten eine volle Vergemeinschaftung skeptisch betrachteten. Die Integration in diesem Bereich war daher langsam, aber kontinuierlich.

Gründe für die verstärkte Zusammenarbeit: Fortschritte in Technologie und Medien erleichterten grenzüberschreitende Kriminalität; es entstand eine Form transnationaler Kriminalität. Bereits im 20. Jahrhundert förderte diese Entwicklung institutionelle Kooperationsformen, etwa die Gründung internationaler Polizeiorganisationen (z. B. Gründungsgremien, später INTERPOL 1923 und dessen Weiterentwicklung nach den Weltkriegen).

In Europa wurden regionale Einrichtungen zur polizeilichen Zusammenarbeit geschaffen. 1975 entstand eine Gruppe (Trevi-Gruppe) zur Zusammenarbeit der Innenminister, die jedoch intergouvernemental, oft geheim und außerhalb der Gemeinschaftsstrukturen arbeitete; ihre Ergebnisse waren teilweise begrenzt.

1985: Einheitliche Europäische Akte (SEA) und das Schengener Abkommen. Die Schaffung des Binnenmarktes (Freizügigkeit) führte zu Abschaffung interner Grenzkontrollen und erforderte Ausgleichsmaßnahmen zur Kriminalitätsbekämpfung. Einige Mitgliedstaaten (Benelux, Frankreich, Deutschland) begannen die Schengen-Zusammenarbeit in einem zwischenstaatlichen Rahmen (1985), mit Durchführungsvereinbarungen 1990 und Inkrafttreten von Maßnahmen 1994. Das Schengen-System entstand außerhalb der EWG-Strukturen, wurde aber später teilweise in die Union integriert.

1992 (Maastricht): Schaffung der Europäischen Union mit drei Säulen, darunter die GASP und die Zusammenarbeit in Strafsachen. Das Schengen-System lief zunächst parallel. Mit dem Vertrag von Amsterdam (1997) wurden bestimmte Bereiche der polizeilichen Zusammenarbeit vergemeinschaftet (gemeinsame Politik in Strafsachen, JI), mit dem Ziel des Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts (Art. 29 EUV und Folgeartikel).

Seitdem wurden strafrechtliche und polizeiliche Zusammenarbeit schrittweise weiter integriert.

Interpol

Interpol wurde im Unterrichtskontext erwähnt (siehe Vorlesungsteil).

TOP 5: Rechtliche Formen der Zusammenarbeit

Im Bereich der Sicherheit erstreckt sich die Zusammenarbeit über die drei Säulen; viele Maßnahmen sind jedoch in der gemeinschaftlichen Säule angesiedelt. Ziel ist die Gewährleistung der Sicherheit der Bürger in der EU (Art. 29 EUV).

Gemeinsame Aktion und rechtliche Instrumente

Die polizeiliche Zusammenarbeit kann als gemeinsame Aktion zwischen Mitgliedstaaten mit zwischenstaatlichem Charakter verstanden werden. Entscheidungsfindung erfolgt oftmals im Rat nach Einstimmigkeit (Vetorecht der Mitgliedstaaten in vielen sensiblen Bereichen).

Die Kommission hat in diesem Bereich meist nur beratende Funktionen; ihre Entschließungen sind nicht bindend. Einstimmigkeitsregelungen können Entscheidungsprozesse verlangsamen; der Vertrag von Lissabon hat in einigen Bereichen Mehrheitsentscheidungen ermöglicht bzw. erleichtert. Auch das Europol-Übereinkommen setzte ursprünglich auf Einstimmigkeit als Regel.

Rechtsakte der polizeilichen Zusammenarbeit

• Gemeinsame Standpunkte: Instrument zur Festlegung gemeinsamer Konzepte oder Perspektiven, die später durch konkrete Maßnahmen umgesetzt werden können.
• Rahmenbeschlüsse (Art. 34.2b, Hinweis): sind verbindlich hinsichtlich des zu erreichenden Ergebnisses; die Mitgliedstaaten können Form und Mittel zur Umsetzung selbst wählen (vergleichbar mit Richtlinien in der Gemeinschaftsordnung).
• Entscheidungen: sind in ihrer Gesamtheit verbindlich und können zur Erreichung strafrechtlicher Zusammenarbeitsziele eingesetzt werden (vergleichbar mit Verordnungen).
• Abkommen: internationale Verträge, z. B. das Europol-Übereinkommen, das ratifiziert werden musste; solche Übereinkommen können atypische Entscheidungen und erweiterte Regelungsinhalte enthalten.

Bei der Vergemeinschaftung gilt: Ein Teil der Befugnisse wurde den EU-Institutionen übertragen (Gemeinschaftsbereich), andere verbleiben im Rahmen der Zusammenarbeit in Strafsachen (zwischenstaatlicher Bereich). Der Schengen-Besitzstand gehört ebenfalls zum Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts, mit eigenen Verflechtungen in die verschiedenen Säulen.

TOP 6: Polizeiliche Zusammenarbeit und der Schengen-Besitzstand

Die Mitgliedstaaten erließen Ausgleichsmaßnahmen zur Bewältigung der erhöhten Mobilität infolge der Binnenmarkt- und Schengen-Regelungen. Das Schengen-System besteht aus verschiedenen Rechtsakten und Institutionen, die den Schengen-Besitzstand bilden; ein Teil dieser Regeln ist mittlerweile in den EU-Rahmen integriert.

Handlungen im Schengen-Besitzstand können entweder dem EU-Recht (gemeinschaftliche Säule) oder der Säule der Zusammenarbeit in Strafsachen zuzuordnen sein. Nicht alle EU-Mitgliedstaaten nehmen im gleichen Umfang am Schengen-Raum teil: Irland, Großbritannien (historisch) und Dänemark hatten Sonderregelungen; Großbritannien und Irland waren z. T. ausgenommen. Teilbeteiligungen sind möglich; neue Mitgliedstaaten sind in der Praxis verpflichtet, dem Schengen-Raum beizutreten, die Umsetzung erfolgt jedoch schrittweise.

Norwegen und Island wurden in das System integriert, obwohl sie keine EU-Mitglieder sind; hierfür sind besondere Anpassungen notwendig. Die Integration des Besitzstands kann Kommission und andere Organe vor Herausforderungen stellen, wenn Nicht-Mitgliedstaaten beteiligt sind.

Definition und Abgrenzung des Schengen-Besitzstands

Zum Zeitpunkt der Integration in die EU wurde festgelegt, welche Regeln des Schengen-Systems in die EU übernommen werden; diese wurden im Amtsblatt der EU veröffentlicht.

Rechtsgrundlage

Für jede Maßnahme ist zu bestimmen, ob sie dem Gemeinschaftsrecht oder der Zusammenarbeit in Strafsachen zuzuordnen ist, da dies das maßgebliche Entscheidungsverfahren und die Zuständigkeiten bestimmt.

Entwicklung des Schengen-Besitzstands

Der Schengen-Besitzstand wurde an neue Bedürfnisse angepasst; in einigen Fällen war eine rechtliche Verlagerung zwischen Verfahren erforderlich, um die Umsetzung zu ermöglichen. Institutionell wurde das frühere Exekutivkomitee durch den Rat der EU ersetzt und ein Schengen-Sekretariat eingerichtet.

Datum: 1909.01.07 (Anmerkung: Datumsangaben sind im Original übernommen)

Bereich der polizeilichen Zusammenarbeit (Art. 29 EUV)

Art. 29 EUV begründet gemeinsames Handeln zur Bekämpfung der Kriminalität. Der Bereich ist nicht auf organisierte Kriminalität beschränkt; er kann alle Arten von Straftaten umfassen, wobei grenzüberschreitende Elemente besonders relevant sind.

Besondere Aufmerksamkeit gilt schweren und grenzüberschreitenden Straftaten, z. B. Terrorismus, Menschenhandel, Sexualdelikte gegen Kinder, illegaler Waffen- und Drogenhandel, Korruption und Betrug.

Inhalt und Grenzen

Art. 30 EUV (Hinweis) definiert den Bereich der justiziellen und polizeilichen Zusammenarbeit: Die Ausübung hoheitlicher Befugnisse bleibt grundsätzlich Sache der Mitgliedstaaten; öffentliche Ordnung und innere Sicherheit liegen im Wesentlichen bei den Staaten. Art. 33 EUV und Art. 64 EG (Hinweis auf konsolidierte Nummern) stellen weitere Einschränkungen dar.

Der Begriff der öffentlichen Ordnung spielt eine Rolle insbesondere im Zusammenhang mit der Freizügigkeit von Personen: Maßnahmen können aus Gründen der öffentlichen Ordnung oder öffentlichen Sicherheit gerechtfertigt werden, aber der EuGH überprüft solche Rechtfertigungen genau.

Die polizeiliche Zusammenarbeit ist eine geteilte Zuständigkeit zwischen Union und Mitgliedstaaten und umfasst grundlegende Aufgaben nach Art. 30 TEU, darunter:

• operative Zusammenarbeit,
• Sammlung, Speicherung, Bearbeitung und Analyse von Informationen,
• Ausbildung,
• Austausch von Verbindungsbeamten,
• gemeinsame Bewertungen und Ermittlungsverfahren.

Europol: Aufgaben und Zuständigkeit

Der Zuständigkeitsbereich von Europol umfasst die Bekämpfung schwerer, grenzüberschreitender Kriminalität, wie im Europol-Übereinkommen aufgeführt, sowie damit zusammenhängende Straftaten. Europol ist in einem internationalen Übereinkommen organisiert. Aufgrund unterschiedlicher nationaler Straftatbestände wurden gemeinsame Definitionen geschaffen, ohne vollständige Harmonisierung der Strafrechtsbestimmungen: die nationalen Behörden berücksichtigen gemeinsame Definitionen im Rahmen ihres nationalen Rechts.

Um Unterschiede zu mindern, wurde in der dritten Säule auch versucht, bestimmte Straftatbestände durch Rahmenbeschlüsse zu harmonisieren; diese enthalten Fristen für die Anpassung nationaler Rechtsvorschriften.

TOP 8: Koordinierung und Modalitäten der Zusammenarbeit

Angesichts der Bedeutung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung sind Koordinierungsstrukturen zwischen den Staaten notwendig. Art. 29 EUV nennt Modalitäten der Zusammenarbeit: direkte Zusammenarbeit zwischen Behörden, Zusammenarbeit über Europol sowie grenzüberschreitende direkte Kooperation.

14/01/1909

Die Ausgangsthese lautet, dass Sicherheit die Notwendigkeit zur Zusammenarbeit zwischen Mitgliedstaaten erforderlich macht. Es gibt drei Modalitäten:

1. direkte Zusammenarbeit,
2. Zusammenarbeit über Europol,
3. grenzüberschreitende direkte Kooperation mit besonderen Merkmalen.

Direkte Zusammenarbeit: Gemeinsame Teams und Verbindungsbeamte

Die einfachsten Mechanismen sind Informationsaustausch und operative Zusammenarbeit zwischen nationalen Behörden über Kommunikationsnetze. Diese Formen sind interstate (Staat-zu-Staat) und werden von den jeweiligen Behörden organisiert.

Probleme sind häufig langsame Verfahrensabläufe (z. B. Antrags- und Verwaltungsverfahren). Verbindungsbeamte (liaison officers) dienen der Beschleunigung des Informationsflusses: es sind Polizeibeamte eines Staates im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats, meist geregelt in bilateralen Abkommen oder im Schengen-Rahmen.

Verbindungsbeamte haben in der Regel operative Funktionen: Informationssammlung, -berichterstattung und Beratung mit begrenzten Befugnissen. Ihre Tätigkeit ist nicht allein durch EU-Abkommen geregelt, sondern auch durch nationale Rechtsgrundlagen und bilaterale Vereinbarungen.

Knowledge Sharing und polizeiliche Techniken

Die EU hat Datenbanken und Wissensverzeichnisse geschaffen, die den Polizeikräften der Mitgliedstaaten zur Verfügung stehen. Es existieren u. a. Verzeichnisse bei Europol, die Informationen über relevante Straftaten sammeln und den Kontakt zu Mitgliedstaaten herstellen. Für Terrorismus gibt es spezielle Register und Koordinierungsmechanismen, die vom jeweils vorsitzenden Staat verwaltet werden können.

Ausbildung ist ein weiterer Aspekt: Nationale Ausbildungsprogramme werden durch bilaterale und europäische Initiativen ergänzt. Auf EU-Ebene gibt es z. B. die Europäische Polizeiakademie (CEPOL, früher EPA), ein Netzwerk nationaler Ausbildungsinstitutionen zur Entwicklung eines europäischen Ansatzes für polizeiliche Fragestellungen.

Operationelle Maßnahmen umfassen u. a. die Einrichtung gemeinsamer Ermittlungsgruppen (JITs). Rahmenbeschlüsse des Rates regeln die Möglichkeit der Einrichtung solcher Teams für bestimmte, befristete Zwecke. Ein solches Team kann Strafverfolgungsbehörden mehrerer Staaten bündeln; die Teamleitung und der rechtliche Status der beteiligten Beamten sind in den Vereinbarungen geregelt.

Grenzpolizeiliche Zusammenarbeit

Die grenzpolizeiliche Zusammenarbeit ist ebenfalls zentral. Das Schengener Abkommen sah spezielle Instrumente vor, um grenzüberschreitende Kriminalität zu erfassen und zu bekämpfen. Typische Formen sind:

1. gemeinsame oder gemeinsame Stationen in Grenzregionen (Vor-Ort-Büros) zur koordinierten Zusammenarbeit,
2. direkte Kommunikationsnetze (Telefon, Funk) für operative Informationen,
3. Regelungen zu Überwachungsrechten und Nacheilerecht (Hot Pursuit) im Rahmen der Schengen-Umsetzung.

Gemeinsame Stationen werden durch ministerielle Vereinbarungen eingerichtet und regeln die Zusammenarbeit im Bereich Observierung, Informationsaustausch und operativer Koordination. Das Schengener Regelwerk sieht bestimmte Voraussetzungen und Schranken vor, z. B. zur Errichtung von Beobachtungseinheiten und zur rechlichen Grundlage für grenzüberschreitende Überwachungen oder Verfolgungen.

Das Recht der Nacheile (hot pursuit) erlaubt unter bestimmten Voraussetzungen, dass Polizeibehörden eines Mitgliedstaats eine Verfolgung in das Hoheitsgebiet eines anderen Staates fortsetzen; die Ausgestaltung ist durch Schengen-Umsetzungsvorschriften eingeschränkt und gilt meist für Landgrenzen.

EUROPOL: Hinweise aus Vorlesungsunterlagen (Personal, Finanzen und Mandat werden dort separat besprochen).

(Ende des vorliegenden Dokuments)