Internationale Staatenverantwortlichkeit im Völkerrecht

1. Internationale Staatenverantwortlichkeit: Rolle und Wesen

Jede Verletzung einer völkerrechtlichen Verpflichtung zieht eine Verpflichtung zur Wiedergutmachung nach sich. Der Ständige Internationale Gerichtshof (IGH) betonte die wesentlich reparative Funktion der internationalen Staatenverantwortlichkeit. Heutzutage gibt es jedoch Tendenzen zur Ausweitung der Rolle der internationalen Staatenverantwortlichkeit bei schweren Verstößen gegen grundlegende Prinzipien der Völkerrechtsordnung, da in solchen Fällen nicht nur der Schaden wiedergutgemacht, sondern auch weitere Sanktionen verhängt werden können.

Die internationale Staatenverantwortlichkeit ist primär eine Beziehung zwischen Staaten. Dies ist offensichtlich in Fällen, in denen die Handlung eines Staates einem anderen Staat direkten Schaden zufügt.

Diplomatischer Schutz

Im Falle des diplomatischen Schutzes von Staatsangehörigen, bei dem ein Staat ein eigenes Recht geltend macht, sind die Konsequenzen ebenso wichtig wie die individuelle Art der Ausübung des diplomatischen Schutzes. Dies setzt voraus, dass eine Person Schaden gegenüber einem Staat erlitten hat und der Schutzstaat die Wiedergutmachung erhalten kann.

2. Kodifizierung und Entwicklung der Staatenverantwortlichkeit

Zahlreiche Verletzungen des Völkerrechts ziehen die völkerrechtliche Staatenverantwortlichkeit und die damit verbundene Verpflichtung zur Wiedergutmachung nach sich.

Frühe Kodifizierungsversuche

Frühere Kodifizierungsbemühungen, wie die der Kodifizierungskonferenz von 1930, blieben ergebnislos. Die Bemühungen zur Kodifizierung der internationalen Haftungsregelung für Schäden, die Ausländern zugefügt wurden, waren begrenzt. Obwohl der zuständige Ausschuss einige Artikel zur Haftung genehmigte, verhinderten erhebliche Meinungsverschiedenheiten der Delegationen in anderen Fragen eine Einigung auf Konferenzschlüsse in diesem Bereich.

Die Rolle der Völkerrechtskommission (ILC)

Ein weiterer Kodifizierungsversuch erfolgte 1953 durch die Vereinten Nationen. Die Generalversammlung forderte die Völkerrechtskommission (ILC) auf, mit der Arbeit an den Grundsätzen der Staatenverantwortlichkeit zu beginnen. 1996 verabschiedete die ILC einen vollständigen Entwurf von Artikeln. 2001 legte die Kommission ein neues Projekt vor, das eine Modifikation des Entwurfs von 1996 darstellte.

Es muss daher festgehalten werden, dass die Arbeit der Völkerrechtskommission nicht nur die Kodifizierung im engeren Sinne umfasst, sondern auch die fortschreitende Entwicklung des Völkerrechts vorantreibt.

Haftung für nicht verbotene Handlungen

Seit 1978 befasst sich die Kommission auch mit der internationalen Haftung für schädliche Folgen von Handlungen, die nicht durch internationales Recht verboten sind. Doch wie kann Rechenschaft gefordert werden, wenn diese Handlungen nicht verboten sind? Dies betrifft beispielsweise Weltraumexpeditionen, die zwar nicht verboten sind, aber ein hohes Risiko (sogenannte ultra-gefährliche Tätigkeiten) bergen und daher eine Verantwortung des Staates nach sich ziehen können.

3. Staatenverantwortlichkeit für völkerrechtswidrige Handlungen

Artikel 1 des Entwurfs der Artikel der Völkerrechtskommission besagt: „Jede völkerrechtswidrige Handlung eines Staates zieht dessen internationale Staatenverantwortlichkeit nach sich.“ Die Analyse dieser Art von Verantwortung gliedert sich in zwei Elemente: das objektive und das subjektive Element.

3.1. Die völkerrechtswidrige Handlung: Elemente

Objektives Element: Verletzung einer Verpflichtung

Eine völkerrechtswidrige Handlung ist ein Verhalten, das eine Verletzung einer völkerrechtlichen Verpflichtung darstellt. Nur das Völkerrecht kann ein Verhalten als völkerrechtswidrig qualifizieren; die innerstaatliche Gesetzgebung ist irrelevant: Ein Staat kann sich nicht auf Bestimmungen seines innerstaatlichen Rechts berufen, um die Nichterfüllung völkerrechtlicher Verpflichtungen zu rechtfertigen.

Für die Existenz einer völkerrechtswidrigen Handlung ist der Ursprung der internationalen Verpflichtung (Vertrag, Völkergewohnheitsrecht, einseitige Handlung, Duldung usw.) irrelevant.

Erwähnenswert ist auch der umstrittene Fall, ob eine Handlung als Verletzung einer Verpflichtung aus einem „allgemeinen Rechtsgrundsatz“ angesehen werden kann.

Zeitliche Komponente und Zulässigkeitsvoraussetzungen

Hinsichtlich der zeitlichen Komponente ist zu berücksichtigen, dass eine Verletzung einer internationalen Verpflichtung nur dann vorliegt, wenn diese Verpflichtung zum Zeitpunkt der Handlung für den Staat bindend war (z.B. durch Abschluss oder Inkrafttreten eines Vertrages).

In Fällen völkerrechtswidrigen Verhaltens, das aus der Verletzung internationaler Verpflichtungen bezüglich der Behandlung von Ausländern (natürliche oder juristische Personen) resultiert, gibt es zwei Voraussetzungen für die Zulässigkeit von Ansprüchen: a) die Bestimmungen zur Staatsangehörigkeit (nur der Staat der Nationalität des Geschädigten kann in dessen Verteidigung gegen einen anderen Staat handeln) und b) die Erschöpfung des innerstaatlichen Rechtswegs, der wirksam und verfügbar sein muss.

3.2. Schwere Verstöße gegen zwingende Normen

Als schwerer Verstoß wird eine Verletzung einer Verpflichtung bezeichnet, die „für die grundlegenden Interessen der internationalen Gemeinschaft so wesentlich ist, dass ihre Verletzung von der internationalen Gemeinschaft als Ganzes als Verbrechen anerkannt wird“ (im ursprünglichen Entwurf der ILC). Die Unterscheidung zwischen einem „internationalen Verbrechen“ (im ursprünglichen Entwurf der ILC) und anderen völkerrechtswidrigen Handlungen liegt in der Schwere der verletzten Verpflichtung. Während jede völkerrechtswidrige Handlung eine Pflicht verletzt, beziehen sich „internale Verbrechen“ auf Verstöße gegen grundlegende Normen des Völkerrechts.

Konsequenzen schwerer Verstöße

Es ist denkbar, dass die internationale Verantwortung für die Begehung eines internationalen Verbrechens mindestens zwei charakteristische Konsequenzen haben sollte. Die erste ist, dass die Verantwortung von jedem Mitgliedstaat der internationalen Gemeinschaft geltend gemacht werden kann, da es sich um eine Verletzung einer erga omnes-Verpflichtung handelt, die die grundlegenden Interessen und Pflichten der Gemeinschaft als Ganzes betrifft. Die zweite Konsequenz ist, dass die Verantwortung nicht nur die Verpflichtung zur Wiedergutmachung des Schadens, sondern auch die Verhängung von Sanktionen nach sich ziehen kann.

Entwicklung des Konzepts

Der Entwurf der Artikel der Völkerrechtskommission von 1996 griff die Idee der actio popularis auf, wonach gemäß Artikel 40 jeder Staat, der nicht direkt von einem internationalen Verbrechen betroffen ist, das Recht auf Wiederherstellung oder Wiedergutmachung hat.

Die internationale Gemeinschaft als Ganzes, die mittlerweile bereit ist, internationale Verbrechen von Einzelpersonen strafrechtlich zu verfolgen, ist noch nicht reif für die Annahme aller Konsequenzen der Vorstellung der internationalen Kriminalität von Staaten.

Obwohl der Entwurf von 2001 den Ausdruck „internationales Verbrechen“ vermieden hat, wurde versucht, die Figur und einige ihrer Folgen so weit wie möglich zu erhalten. Dazu greift das Dokument auf den Begriff des ius cogens zurück. So werden in Kapitel III „schwere Verstöße gegen Verpflichtungen aus zwingenden Normen des allgemeinen Völkerrechts“ behandelt, um diesen Verletzungen weitere und verschärfte Konsequenzen beizumessen: die Verpflichtung aller Staaten, mit allen rechtmäßigen Mitteln zusammenzuarbeiten, um die Verletzung zu beenden, usw.

Es ist also ersichtlich, dass im letzteren Fall das Projekt die Essenz des Begriffs actio popularis aufgreift. Wir dürfen nicht vergessen, dass das Wiener Übereinkommen keine inhaltlichen Kriterien zur Bestimmung zwingender internationaler Normen enthält, was den Grad der Rechtssicherheit in dieser Angelegenheit erheblich mindert.

3.3. Umstände, die die Rechtswidrigkeit ausschließen

Wir verweisen nun auf die Umstände, die die Rechtswidrigkeit einer Handlung eines Staates ausschließen, die ohne diese Umstände eine Verletzung einer internationalen Verpflichtung darstellen würde.

Zustimmung (Art. 20)

Als ein Umstand, der die Rechtswidrigkeit einer Handlung ausschließt, ist die Zustimmung zu nennen. Artikel 20 des Entwurfs der Kommission besagt:

Eine gültige Zustimmung eines Staates zur Begehung einer bestimmten Handlung durch einen anderen Staat schließt die Rechtswidrigkeit dieser Handlung in Bezug auf den ersten Staat aus, soweit die Handlung innerhalb der Grenzen dieser Zustimmung bleibt.

Zum Beispiel kann ein Staat seine Souveränität nur über sein eigenes Territorium ausüben. Die spanische Polizei oder Guardia Civil kann in Frankreich keine Verhaftungen wegen Terrorismus vornehmen, es sei denn, es liegt eine Zustimmung des französischen Staates vor. Diese Zustimmung würde die Rechtswidrigkeit ausschließen.

Gegenmaßnahmen (Art. 22)

Hinsichtlich der Gegenmaßnahmen (Art. 22), auch als Repressalien bekannt, ist ihr wichtigstes Merkmal die Selbsthilfe. Das bedeutet, dass ein Staat, der durch das völkerrechtswidrige Verhalten eines anderen Staates verletzt wurde, das Recht hat, selbst geeignete Maßnahmen zur Wiedergutmachung zu ergreifen.

Gegenmaßnahmen sind an sich völkerrechtswidrige Handlungen eines Staates. Dieses Verhalten steht im Widerspruch zum Völkerrecht. Es wird jedoch als legitim angesehen, da es eine legitime Reaktion auf eine völkerrechtswidrige Handlung eines anderen Staates darstellt.

Es ist anzumerken, dass die Rechtmäßigkeit von Gegenmaßnahmen von einer Reihe von Voraussetzungen abhängt:

• Die erste ist die Verhältnismäßigkeit zwischen der ursprünglichen Verletzung und der Gegenmaßnahme; es ist keine perfekte Übereinstimmung zwischen Verletzung und Reaktion erforderlich, aber eine angemessene Relation.
• Eine weitere Einschränkung ist, dass Gegenmaßnahmen nicht zur Verletzung zwingender Normen des Völkerrechts führen dürfen, einschließlich des Verbots der Anwendung oder Androhung von Gewalt.
• Es wird gefolgert, dass Gegenmaßnahmen nur zulässig sind, wenn alle Mittel zur friedlichen Beilegung des Rechtsstreits ausgeschöpft wurden, obwohl diese Anforderung im Lichte aller Umstände flexibel und nicht starr interpretiert werden muss.

Retorsionen

Die Retorsionen sind ebenfalls Selbsthilfemaßnahmen, die ein Staat zum Schutz gegen Handlungen eines anderen Staates ergreift. Im Gegensatz zu Gegenmaßnahmen stellen Retorsionen jedoch keine Verletzung des Völkerrechts dar, auch wenn sie unfreundlich sind. Kurz gesagt, sie stehen nicht im Widerspruch zum Völkerrecht und führen nicht zum Erlöschen eines Unrechtsgehalts.

Höhere Gewalt (Art. 23)

Ein weiterer Fall ist die höhere Gewalt (Art. 23), die eine Verletzung des Völkerrechts darstellt, aber auf ein unvorhersehbares und unwiderstehliches Ereignis zurückzuführen ist, das außerhalb der Kontrolle des Staates liegt und die Erfüllung der Verpflichtung materiell unmöglich macht. Dabei muss nicht unbedingt das Leben in Gefahr sein.

Notlage (Art. 24)

Ein weiterer Umstand im Entwurf der Kommission ist die Notlage (Art. 24), bei der eine Verletzung des Völkerrechts vorliegt, weil der Handelnde in einer extremen Notlage handelte, um sein eigenes Leben oder das Leben von ihm anvertrauten Personen zu retten.

Staatsnotstand (Art. 25)

Der nächste Fall gemäß dem Entwurf der Kommission ist der Staatsnotstand (Art. 25), bei dem die Existenz des Staates selbst in Gefahr ist.

Selbstverteidigung (Art. 21)

Schließlich ist in Artikel 21 des Entwurfs die Selbstverteidigung geregelt. Die Rechtswidrigkeit der Handlung eines Staates ist ausgeschlossen, wenn die Handlung eine rechtmäßige Maßnahme der Selbstverteidigung gemäß der Charta der Vereinten Nationen darstellt.

3.4. Zurechnung völkerrechtswidriger Handlungen: Das subjektive Element

Für das Vorliegen einer völkerrechtswidrigen Handlung eines Staates ist nicht nur das objektive Element (die Verletzung einer internationalen Verpflichtung) erforderlich, sondern auch das subjektive Element, d.h., dass das Verhalten dem betreffenden Staat nach Völkerrecht zugerechnet werden kann.

Da der Staat eine juristische Person ist, die durch die Handlungen ihrer Organe (individuell oder kollektiv) agiert, gilt nach Völkerrecht das Verhalten eines Staatsorgans, das legislative, exekutive, judikative oder andere Aufgaben wahrnimmt, als Handlung des Staates.

a) Handlungen von Staatsorganen

Sind dem Staat auch Verhaltensweisen von Einzelpersonen oder separaten juristischen Personen zuzurechnen, die befugt sind, Elemente der Regierungsgewalt auszuüben? Die Antwort ist ja: Unabhängig von der genauen Befugnis dieser Person ist der Staat immer dafür verantwortlich.

Zum Beispiel: Wenn ein Staat Polizisten als private Sicherheitsdienste in einem Gebiet einsetzt und ihnen den Status von Polizisten verleiht, ist der Staat für deren Fehlverhalten verantwortlich.

b) Handlungen von Personen im Staatsauftrag

Es kann vorkommen, dass bestimmte Personen, die nicht formell als Staatsorgane eingesetzt sind, tatsächlich im Auftrag des Staates handeln.

Zum Beispiel: Spanien entsendet eine freiwillige humanitäre Mission in ein Land mit einer Epidemie. Wenn einer dieser Ärzte (Freiwilliger) eine Handlung gegen das Völkerrecht begeht, wird Spanien dafür verantwortlich sein.

c) Organe, die einem Staat zur Verfügung gestellt wurden

Es kann auch vorkommen, dass das Verhalten, das gegen eine internationale Verpflichtung verstößt, von einem Organ stammt, das einem Staat von einem anderen Staat zur Verfügung gestellt wurde.

Zum Beispiel: Die Handlungen eines Polizeikontingents, das ein Staat einem anderen zur Bewältigung interner Unruhen zur Verfügung stellt.

Ein weiteres Beispiel: Japan bittet um Hilfe beim Wiederaufbau. Spanien entsendet seine Armee, um die Infrastruktur wieder aufzubauen. Die Verantwortung für Handlungen der spanischen Armee liegt bei Spanien, es sei denn, Japan übt effektive Kontrolle über diese Handlungen aus.

d) Handlungen von Staatsorganen ultra vires

Ein weiteres Problem ist das Verhalten von Staatsorganen außerhalb ihrer Befugnisse (ultra vires) oder unter Verletzung von Anweisungen.

Zum Beispiel: Botschafter haben Richtlinien und eine feste Position. Wenn sie entgegen diesen Anweisungen handeln, ist Spanien international verantwortlich.

e) Handlungen von Privatpersonen

Ein weiterer Fall betrifft Handlungen von Privatpersonen, die Rechte eines anderen Staates oder Personen oder Eigentum von Ausländern verletzen können. Wenn solche Verhaltensweisen mit einer internationalen Verpflichtung des Territorialstaates unvereinbar sind, lösen sie nicht per se die internationale Verantwortung des betreffenden Staates aus. Dies bedeutet jedoch nicht, dass der Territorialstaat keinerlei internationale Verpflichtungen bezüglich des Verhaltens von Individuen hat. Der Staat muss die Sicherheit anderer Staaten und ihrer Vertreter gewährleisten und gegen alle Verhaltensweisen von Einzelpersonen vorgehen, die diese Sicherheit gefährden könnten. Er ist auch verpflichtet, die Täter zu bestrafen oder auszuliefern.

Der Staat haftet nicht direkt für Schäden, die ausschließlich durch Einzelpersonen verursacht werden, es sei denn, er hat seine eigenen völkerrechtlichen Pflichten (z.B. Schutzpflichten) verletzt.

f) Handlungen von Organen eines anderen Staates

Darüber hinaus gibt es das Phänomen der Handlungen von Organen eines anderen Staates, d.h. Verhaltensweisen, die von einem Staatsorgan als solches im Hoheitsgebiet eines anderen Staates ausgeführt werden.

Zum Beispiel: Der französische Präsident besucht Spanien und begeht während seines Aufenthalts Handlungen gegen das Völkerrecht. Dann ist der französische Staat dafür verantwortlich.

g) Handlungen von Organen internationaler Organisationen

Ein weiterer ähnlicher Fall ist die Handlung eines Organs einer internationalen Organisation im Hoheitsgebiet eines Staates. Solche Aktionen sind zwar eher außergewöhnlich, da internationale Organisationen nicht immer auf fremdem Territorium operieren. In der Regel begehen sie keine völkerrechtswidrigen Handlungen, aber es gab Fälle, in denen Handlungen einiger internationaler Organisationen Auswirkungen auf die internationale Verantwortung hatten.

Zum Beispiel: Die Aktionen der Streitkräfte der Vereinten Nationen im Kongo. Logischerweise wurden diese Handlungen nicht dem Territorialstaat zugerechnet.

h) Handlungen revolutionärer Bewegungen

Ein weiterer Fall betrifft revolutionäre Bewegungen. Deren Handlungen sind dem Staat grundsätzlich nicht zuzurechnen, es sei denn, die Staatsorgane haben es versäumt, ihren Verpflichtungen zur Überwachung, Prävention oder Unterdrückung nachzukommen.

Es kann auch vorkommen, dass die Aufstandsbewegung erfolgreich die Regierungsstrukturen ersetzt oder dass diese Strukturen zu denen eines neuen unabhängigen Staates werden.

Zum Beispiel: Wenn die Aufständischen in Libyen völkerrechtswidrige Handlungen begehen, sind diese zunächst nicht dem libyschen Staat zuzurechnen, es sei denn, sie bilden später die neue Regierung.

4. Grundlegende Folge: Die Pflicht zur Wiedergutmachung

Die internationale Staatenverantwortlichkeit ist als Institution im Wesentlichen reparativ ausgestaltet. Jede Verletzung einer völkerrechtlichen Verpflichtung zieht die Pflicht zur Wiedergutmachung nach sich. Durch die Verletzung einer internationalen Norm entsteht ein Schaden.

Wesen der Wiedergutmachung

Wie bereits erwähnt, hat jede völkerrechtswidrige Handlung zwei Komponenten: ein objektives Element (die Verletzung einer internationalen Verpflichtung) und ein subjektives Element (die Zurechnung der Handlung zu einem Staat).

Der Schaden ist eng mit dem objektiven Element verbunden, da jede Verletzung einer internationalen Verpflichtung eine Rechtsverletzung darstellt. Schaden wird als „unabdingbare Folge der Verletzung eines internationalen subjektiven Rechts“ verstanden.

Der Schaden wird immer durch den Staat verursacht, kann aber Verluste für Einzelpersonen nach sich ziehen.

Formen der Wiedergutmachung

Die Wiedergutmachung kann verschiedene Formen annehmen, je nach Art des Schadens:

• Wiederherstellung (Restitution): Die Dinge werden in ihren ursprünglichen Zustand zurückversetzt, so als ob nichts geschehen wäre. Ist dies nicht möglich, erfolgt eine gleichwertige Entschädigung in Geld (*Schadensersatz*). Bei moralischem Schaden nimmt die Wiedergutmachung die Form der *Genugtuung* an.

Die Wiederherstellung ist der ideale Weg zur Erfüllung der Wiedergutmachungspflicht, aber in der Praxis und Rechtsprechung nicht die übliche Methode. Es kommt vor, dass die Wiederherstellung vom beklagten Staat nicht akzeptiert wird oder der Geschädigte Desinteresse zeigt und eine Entschädigung vorzieht.

• Ist eine Wiederherstellung nicht möglich, erfolgt die Wiedergutmachung in Form von Geld oder gleichwertigem Schadensersatz.
• Soweit der Schaden aus einer völkerrechtswidrigen Handlung nicht in Vermögenswerten bewertet werden kann, wie zum Beispiel bei der Schädigung der Ehre und Würde eines Staates, ist die geeignete Form der Wiedergutmachung die *Genugtuung*. Dies kann durch Verfahren wie eine offizielle Entschuldigung für die Handlung oder die Anerkennung der Rechtswidrigkeit der Handlung durch ein internationales Gericht erfolgen. Dies tritt ein, wenn der Schaden eher moralischer Natur ist.

Zum Beispiel: Die Zahlung von 1 € durch Frankreich an Neuseeland (im Fall der Rainbow Warrior) war keine Entschädigung im eigentlichen Sinne, sondern eine Anerkennung des Fehlverhaltens Frankreichs.