Reformen und Strukturen im Public Management

Reformprogramme im Public Management der 1970er Jahre

Die Reformprogramme im Public Management der 1970er Jahre waren geprägt durch die Unzufriedenheit der Bürger mit den Leistungen öffentlicher Organisationen sowie durch demokratischen Druck, der mehr Effektivität, Effizienz und Verantwortlichkeit forderte. Die staatliche Finanzkrise (Zunahme des Defizits), der Aufstieg des Neoliberalismus sowie wirtschaftliche, soziale und politische Globalisierungsfaktoren beeinflussten die Reformansätze der Regierungen. Daraus ergaben sich verschiedene Programme:

• Haushaltsänderungen: Ziel ist die Verbesserung der Planung und die Rationalisierung der Haushaltsmittel durch die Entwicklung von Zielen, Mitteln und Programmbudgets.
• Strukturreformen: Funktionale und territoriale Neuordnung.
  • Makro-Ebene: Departements-Reorganisation.
  • Meso-Ebene: Einführung neuer Organisationsformen wie Agenturen und autonome Einrichtungen.
  • Mikro-Ebene: Einführung von Total Quality Management (TQM) und Techniken aus der Privatwirtschaft.
  • Territorial: Dezentralisierung und administrative Dekonzentration.
• Privatisierung und Reduzierung des öffentlichen Sektors: Übergang zu Privateigentum bei Dienstleistungen, die zuvor öffentlich waren, sowie die Einführung privater Managementmethoden bei fortbestehendem öffentlichem Eigentum (indirekte Verwaltung).
• Personalmanagement-Reformen: Reform des bürokratischen Modells durch Flexibilisierung, Leistungsanreize, Produktivitätssteigerung sowie die Förderung von Managementfähigkeiten und Empowerment.
• Bürgerorientierte Reformen: Verbesserung der Sozialleistungen, der Bürger als „Kunde“ und die Entwicklung von „One-Stop-Service“-Konzepten.

Idealtypus der Bürokratie nach Max Weber

In einer rein bürokratischen Organisation nach Max Weber sind die Beamten:

• Persönlich frei: Sie sind nur ihren Amtspflichten innerhalb einer strengen Hierarchie verpflichtet.
• Vertraglich gebunden: Die Auswahl erfolgt auf Basis professioneller Qualifikationen.
• Fest besoldet: Sie erhalten ein festes Gehalt und haben Rentenansprüche.
• Hauptberuflich tätig: Es bestehen Karriereaussichten durch Alter oder Leistung.
• Vom Amt getrennt: Sie sind nicht Eigentümer der Verwaltungsmittel und unterliegen strenger Disziplin und Überwachung.

Vergleich: Mechanische und professionelle Bürokratie

Die mechanische Bürokratie funktioniert wie eine Maschine zur Produktion einheitlicher Leistungen. Merkmale sind:

• Hochspezialisierte Routinefunktionen.
• Starke Zentralisierung der Entscheidungsmacht.
• Starke Formalisierung und Top-down-Kommunikation.

Im Gegensatz dazu steht die professionelle Bürokratie (z. B. Krankenhäuser, Gerichte):

• Höhere Autonomie der Mitglieder durch Fachkompetenz.
• Geringere Zentralisierung.
• Struktur basiert auf Wissen und der Internalisierung von Berufsregeln statt auf mechanischen Abläufen.

Die divisionalisierte Bürokratie

Die divisionalisierte Bürokratie ist eine Weiterentwicklung der mechanischen Form durch Dezentralisierung. Jeder Sektor agiert weitgehend autonom, fast wie eine eigene Organisation. Die Beziehung zur zentralen Leitung wird durch Verträge und strategische Zielvorgaben geregelt. Es handelt sich um ein System semi-autonomer Einheiten.

Merkmale flexibler Organisationsformen

Flexible Strukturen (Ad-hoc-Strukturen) werden für spezifische Zwecke geschaffen (z. B. Sportveranstaltungen, öffentliche Bauprojekte). Hierbei gilt:

• Die hierarchische Kette ist stark reduziert.
• Es besteht eine direkte Beziehung zwischen Strategie und operativer Ebene.
• Sie agieren eher als Netzwerk denn als starre Struktur.

Kritik an der mechanischen Bürokratie

Obwohl sie ein Merkmal der Moderne war, gilt die mechanische Bürokratie heute oft als ineffizient. Ihre „perversen Effekte“ lassen sich in fünf Typen unterteilen:

1. Steifigkeit: Unflexibilität gegenüber gesellschaftlichen Veränderungen und politische Trägheit.
2. Depersonalisierung: Unterdrückung von Autonomie führt dazu, dass Probleme in der Hierarchie nach oben verlagert werden, statt sie vor Ort zu lösen.
3. Hyper-Spezialisierung: Mangelnder Informationsfluss zwischen Abteilungen; niemand fühlt sich für das Gesamtziel verantwortlich.
4. Informelle Bereiche: Entstehung unkontrollierter Machtzonen durch Ermessensspielräume.
5. Dilatation: Historischer Trend zur Vergrößerung der Organisation, was sie langsamer und weniger effizient macht.

Modelle des öffentlichen Dienstes

Geschlossenes Modell (Laufbahnprinzip)

Basiert auf der Vielseitigkeit der Beamten und einer lebenslangen Bindung. Die Karriere findet innerhalb von „Körpern“ (Laufbahngruppen) statt. Der Zugang erfolgt über allgemeine Auswahlverfahren für eine Kategorie, nicht für einen spezifischen Arbeitsplatz.

Offenes Modell (Stellenprinzip)

Basiert auf Spezialisierung. Für jede Position wird die am besten geeignete Person gesucht. Die Bindung endet oft mit der Aufgabe der Position. Der Fokus liegt auf präzisen Stellenbeschreibungen und externer Rekrutierung.

Grundsätze und Ziele der öffentlichen Rolle

Rechtliche Grundsätze: Gesetzmäßigkeit, Gleichheit, Verdienst und Fähigkeit, Unkündbarkeit, Unvereinbarkeit, Gemeinwohl, Unparteilichkeit und Objektivität.

Ziele: Schutz vor politischer Willkür, Gewährleistung unpersönlicher Behandlung, Unabhängigkeit und die Einhaltung staatlicher Regulierungen.

Politisierung im öffentlichen Dienst

Die Auswahl nach politischem Vertrauen hat Vor- und Nachteile:

• Positiv: Identifikation mit politischen Zielen, Auswahl passender Profile für die Umsetzung.
• Negativ: Willkür, Verletzung des Leistungsprinzips.

Das Spoils-System

• Spoils-System (allgemein): Verwaltungspositionen werden nach politischem Vertrauen besetzt.
• Offenes Spoils-System: Strategisches Management ist für politische Ernennungen reserviert, oft kombiniert mit professionellen Managern.
• Geschlossenes Spoils-System: Führungspositionen werden nach einer Mischung aus fachlichem Verdienst und politischem Vertrauen besetzt.

Human Resource Management (HRM)

Man unterscheidet zwischen Personalmanagement (Makro-Perspektive: Rekrutierung, Politik, Verwaltung) und Personalführung (Mikro-Perspektive: Motivation, Kommunikation, Arbeitsorganisation).

• Politik: Festlegung der Ziele.
• Management: Strategische Umsetzung und Programme.
• Administration: Anwendung von Techniken im Alltag.

Organisationsphasen und Motivation

1. Gründungs- und Wachstumsphase: Flexible Strukturen, hohe Motivation, „jeder macht alles“, hohe Leistung.
2. Reife- und Stabilitätsphase: Spezialisierung und Hierarchie nehmen zu, Standardisierung führt zu einem Verlust an Vitalität und sinkender Motivation.
3. Wendepunkt (Tipping Point): Traumatische Störungen, mangelnde Anpassung, schwere Informationssysteme und sinkende Zufriedenheit.

Einflussfaktoren auf die Motivation

• Arbeitsinhalt: Aufgabenbreite und -tiefe. Zu wenig Tiefe (Routine) erzeugt Stress; mehr Verantwortung und Autonomie wirken positiv.
• Beförderungsmechanismen: Objektive Aufstiegschancen motivieren; Vetternwirtschaft erzeugt Unzufriedenheit.
• Managementstil: Partizipative Stile (Mitarbeiter einbeziehen) motivieren; autokratische oder Laissez-faire-Stile wirken demotivierend.